上海市2005年公務員錄用綜合考試申論試題

　　一、注意事項

　　1.《申論》考試與傳統(tǒng)的作文考試不同，是分析駕馭材料的能力與表達能力并重的考試。

　　2.作答參考時限：閱讀資料40分鐘，作答110分鐘。

　　3.仔細閱讀給定資料，按照后面提出的“《申論》要求”依次作答。

　　二、給定資料

　　(1)全國人大常委會法工委1996年著手《行政許可法》的調(diào)研，起草工作，并形成了《行政許可法》征求意見箱。九屆全國人大常委會將行政許可法列入立法規(guī)劃，確定由國務院提出法律草案。由此，國務院法制辦以征求意見稿為基礎，結(jié)合清理國務院部門行政審批事項，從2000年初開始《行政許可法》的起草、調(diào)研、論證、就起草這部法律涉及的主要問題，征求了地方人民政府、國務院部門、專家學者的意見。

　　(2)在此基礎上，國務院法制辦起草了《行政許可法》初稿，于2001年7月印發(fā)國務院各部門，省級人民政府及較大的市人民政府的法制工作機構(gòu)和全國人大常委會法工委等單位以及專家學者征求意見;召開3個座談會，聽取國務院部分部門，一些地方人民政府和專家學者的意見;幾次召開國內(nèi)外專家參加的論證會，研究了美國、德國、日本等國的行政許可制度。經(jīng)反復研究、修改，形成了《行政許可法》草案。

　　(3)草案經(jīng)2002年6月19日國務院第60次常務會議討論通過，并于2002年7月5日提請全國人大常委會審議。2002年8月23日，九屆全國人大常委會第二十九次會議開始對草案進行審議。九屆全國人大常委會第三十一次會議對草案進行了第二次審議。新一屆全國人大常委會十分關(guān)注《行政許可法》，并再次將《行政許可法》列入2003年的立法規(guī)劃。十屆全國人大常委會第三次，第四次會議連續(xù)對這部法律草案進行審議。在審議過程中，常委會組成人員認真負責，踴躍發(fā)表意見。僅在第四次常委會會議上，根據(jù)常委會委員的意見，草案就做了8個方面，40多處修改。2003年8月27日，十屆全國人大常委會第四次會議以151票贊成，0票反對，1票棄權(quán)通過了這部法律，這么高的通過率在我國的立法史上也是少見的。

　　(4)這一法律規(guī)定了行政許可的范圍，也規(guī)定了不許設置行政許可的事項 ;規(guī)定行政許可除非由法律規(guī)定，不得收取任何費用;行政許可必須有時間限制，不得無限制拖延;只有法律和法規(guī)才能設定行政許可，部門規(guī)章和一般性文件不得設定行政許可;行政許可一旦批準不得隨意變更，確需變更必須有充分的公共利益，并且給公民和組織帶來的損失進行補償;禁止行政許可轉(zhuǎn)讓，嚴禁資格考試強制培訓和購買指定教材等等。

　　(5)《行政許可法》第一次將那些市場主體做得了而且做得好的事項完全交給了市場主體，大大縮小了政府審批的范圍，從根本上體現(xiàn)了還權(quán)于民。因此，《行政許可法》的頒布，是公民和其他市場主體權(quán)利的一次大解放?！缎姓S可法》從限制政府的許可權(quán)力，保護公民和法人的基本權(quán)利兩方面體現(xiàn)了執(zhí)政為民的思想。在《行政許可法》總共8章83條的法律中，有29條是關(guān)于行政許可實施程序的規(guī)定，占條文總數(shù)的三分之一，其涉及申請、受理、審查、決定、期限、聽證、變更、延續(xù)，特別程序等行政許可實施的方方面面。有關(guān)程序的每一個條款中，無不體現(xiàn)了便民原則：省級政府經(jīng)國務院批準，可將幾個行政機關(guān)行使的行政許可權(quán)相對集中;一個行政機關(guān)實施行政許可涉及機關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應當“一個窗口”對外;依法需要幾個部門幾道許可的，可以由一個部門牽頭征求其他部門意見后統(tǒng)一辦理，或者實行聯(lián)合辦事，集中辦理，盡量減少“多頭審批”;行政機關(guān)應當將有關(guān)行政許可的事項、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請示范文本在辦公場所公示，以防止“暗箱操作”;行政許可申請可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式提出，也可委托代理人提出，不必都親自到行政機關(guān)辦理;行政許可決定盡量做到當場受理，當場決定，不能當場決定的，要出具受理憑證，并最遲在30日內(nèi)做出決定。行政許可法在程序方面的規(guī)定不僅嚴格，而且細致，極具可操作性。如規(guī)定行政機關(guān)的受理決定要加蓋公章并注明日期，以便有據(jù)可查 ;申請材料不齊全的應當一次性告知，以免當事人多跑路;不予受理的行政許可要書面答復等等。

　　(6) 從行政審批制度改革的啟動，到《行政許可法》的出臺，我國政府的管理理念、工作思路、施政方式發(fā)生了深刻變化。隨著《行政許可法》的出臺，“跑”審批將一去不復返，曾經(jīng)高高在上的政府將在一個相對平等的平臺上與公民對話。從“行政審批”到“行政許可”一詞之差，卻反映了政府在管理理念上的變化和突破。

　　(7)《行政許可法》將行政許可的設定權(quán)嚴格限制在法律、法規(guī)和地方政府規(guī)章之上，剝奪了部門規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的設置權(quán)，有力地遏制行政權(quán)力擴大的趨勢。這一規(guī)定意味著，今后只有法律，法規(guī)有權(quán)設定行政許可，其他任何形式的紅頭文件都不得染指許可，否則均屬無效。

　　(8)為了從根本上減少和控制行政許可的種類和數(shù)量，《行政許可法》還通過規(guī)定許可范圍，列出許可項目等方式規(guī)范立法機關(guān)的設定行為，強調(diào)凡是公民，法人或者其他組織能夠自主決定的; 市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的; 行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的; 行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項，均不得設定許可。即使已經(jīng)設定的行政許可，也不宜長期存在，行政許可的設定和實施機關(guān)必須適時進行許可評估，及時修改和廢止已經(jīng)設定的行政許可。當然，尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)。否則應停止實施。這些規(guī)定對于保障各級行政機關(guān)依法實施必要的行政管理，遏制各級行政機關(guān)濫設行政許可具有重要意義。

　　(9)《行政許可法》明確要求，設定和實施行政許可應當遵循公開原則。行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限等必須公開，未經(jīng)公布的，不得作為行政許可的依據(jù)，而且申請人有權(quán)要求行政機關(guān)提供相關(guān)的資料。起草法律草案，法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設定行政許可的，起草單位應采取聽證會，論證會等形式聽取意見，并向指定機關(guān)說明設定該行政許可的必要性，對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。行政機關(guān)應當將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公室公示。行政機關(guān)作出的準予行政許可決定，要將有關(guān)決定和申請人的資料予以公開，允許公眾查閱。

　　(10)《行政許可法》對行政機關(guān)的監(jiān)管責任作了多項具體的規(guī)定。如上級行政機關(guān)應當加強對下級行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。行政機關(guān)應當建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責任。行政機關(guān)應當創(chuàng)造條件，實現(xiàn)與被許可人，其他有關(guān)行政機關(guān)的計算機系統(tǒng)互聯(lián)，核查被許可人行政許可事項活動情況。行政機關(guān)可以對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產(chǎn)經(jīng)營場所依法進行實地檢查。行政機關(guān)根據(jù)法律，行政法規(guī)的規(guī)定，對直接關(guān)系公共安全、人身安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備和設施進行定期檢驗等等?！缎姓S可法》還明確規(guī)定，把行政許可權(quán)行政許可的實施權(quán)，延伸到對被許可人活動的監(jiān)督的環(huán)節(jié)，即“誰審批誰監(jiān)督”。同時，對監(jiān)督行為本身也作了非常明確的規(guī)范。第一，實施行政許可的行政機關(guān)或者其他有權(quán)的機關(guān)對被許可人必須進行監(jiān)督，但是這種監(jiān)督原則上以書面監(jiān)督為主，即我們的監(jiān)督檢查一方面要監(jiān)督它，另一方面又不能擾民。第二，對一些需要實地檢查的，行政機關(guān)在行使權(quán)的過程中要盡量減少與老百姓發(fā)生沖突。第三，允許老百姓舉報和被許可人舉報，這是非常重要的一個方面。允許公民、法人和其他組織對被許可人的活動投訴舉報，這是充分利用當事人之間的利害關(guān)系來強化行政許可監(jiān)督的重要方式，無論是哪種方式，行政機關(guān)都不得干擾影響被許可人，都不允許吃、拿、卡、要。

　　(11)《行政許可法》對行政機關(guān)該許可的不許可、不該許可的亂許可等行為，規(guī)定了嚴格的法律責任。同時，規(guī)定了實施行政許可原則上不準收費，實施行政許可不得索取或者收受他人財物，從而確保了權(quán)利與責任掛鉤，權(quán)利與利益脫鉤，從制度上防止利用行政許可“尋租”。

　　(12)在充分肯定《行政許可法》的意義的同時，也有專家對《行政許可法》是否能順利實施表示擔心：因為這是從法律高度對政府行政審批權(quán)力的一次限定，是對行政許可權(quán)力的一種約束，而我國計劃經(jīng)濟時代遺留下來的審批制度還有相當?shù)膽T性，要在短期之內(nèi)對此進行改革，尤其是從法律上徹底自我革命，這本身就不容易。而且，從程序上來看，《行政許可法》的制定過程，基本上還是屬于行政立法，在立法過程中缺乏辯論程序，帶有較強的執(zhí)政領(lǐng)導意志的色彩，雖然領(lǐng)導人有意推進《行政許可法》，但在行政體系內(nèi)部阻力較大的情況下，領(lǐng)導人的力量也比較有限，這樣《行政許可法》出臺就遇到了一些阻力。推動《行政許可法》出臺的核心動力是行政審批領(lǐng)域的腐敗問題。隨著行政審批制度改革的日益深化，行政許可法也就自然而然地推上了前臺。當然，反腐敗意味著利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，《行政許可法》的出臺，往往意味著不同利益的較量，自然也會遇到不小的阻力。

　　(13)還有專家對《行政許可法》的某些內(nèi)容提出了批評意見：《行政許可法》本應明確分權(quán)，肯定最近20多年來的分權(quán)化改革成果，但從條文上看，比較集權(quán)，行政許可的設定權(quán)過于集中于中央，集中于上級，這似乎更為現(xiàn)實或?qū)嵱茫缬欣诜锤瘮?。但從長遠來看，很難說是超前。有些概念較為模糊，比如設定行政許可的12～13條中，看似強調(diào)了自律自主機制，實際上有些模棱兩可，很容易被行政機關(guān)隨意解釋，在實踐中會有很大的爭議，這很難說是有效的法律原則。另外，該法沒有明確規(guī)定行政許可與其他種種變相的行政許可權(quán)力之間的關(guān)系，很容易使得法律規(guī)范了行政許可，卻使得很多行政許可可以非行政許可的形式出現(xiàn)。強調(diào)上級機關(guān)責令改正等的規(guī)定，使該法的法律性弱化，規(guī)章性強化。又比如說“構(gòu)成犯罪的移交司法機關(guān)”，仍屬于“有罪推定”的法理邏輯，因為有罪無罪是司法機關(guān)確定的事情，而不是有罪了才移交司法機關(guān)，司法機關(guān)不是懲罰機關(guān)，而是審判機關(guān)。再說，因為反腐而立法的初衷，也不符合該法的本位用意，顯得有些大材小用，沒有立足長遠。

　　三、申論要求

　　(一)請概括給定材料所反映的主要內(nèi)容，字數(shù)不超過200字。(15分)

　　(二)以下是對上述材料中反映的問題的一些看法，其中有一些可能與材料的內(nèi)容不一致，請你指出哪幾個不一致，并在各自的下面說明你的理由和原因。對觀點一致的說法請勿作答，否則扣分。每條說明字數(shù)在200字以內(nèi)。(20分)

　　甲：《行政許可法》的出臺，從1996年開始著手起草，其間進行了大量的調(diào)查研究，征求各方意見，并借鑒了外國的立法經(jīng)驗，歷時七年之久，最終以少見的高票通過，這說明《行政許可法》是一部順應時代發(fā)展需要的法律。

　　乙：《行政許可法》嚴格限定了設定行政許可的范圍，也明確了不許設定行政許可的事項，這些規(guī)定都是對政府公權(quán)力的制約，對公民私權(quán)利的一種確認和保護。

　　丙：《行政許可法》是根據(jù)市場能否良好地自我調(diào)節(jié)為標準來劃分是否需要設定行政許可，這是對市場經(jīng)濟制度的進一步確認和推動，實施《行政許可法》將大大有利于市場在更廣闊的空間中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化資源配置。

　　?。骸缎姓S可法》的出臺和實施標志著我國政府從管理型政府向服務型政府的一次重大歷史性變革，徹底改變了過去辦理審批的方式和程序，極大地方便了公民私權(quán)利的行使，有力地遏制了行政權(quán)力的擴張。

　　戊：我國出臺的《行政許可法》本質(zhì)上仍屬于行政法規(guī)的范疇，主要反映的還是政府單方面改變的一些意愿，對于公民私權(quán)利一方的愿望則表達得很少，加之過往的舊制度的慣性，《行政許可法》的實施效果仍不能報以過高的期望。

　　己：《行政許可法》制定并出臺的背景是我國之前的行政審批制度易于滋生腐敗，因而其立法的目的在于遏制腐敗，而并非是從根本上改變政府與公民之間的不平等對話模式。這使得《行政許可法》的誕生充滿了先天缺陷。

　　(三)假定你是某機關(guān)的工作人員，請你就我國《行政許可法》出臺后面臨的問題和挑戰(zhàn)，提出對策或建議?？梢匀嬲?，也可以就某個方面談。要求：(1)意見合理，具體可行;(2)條理清楚，語言簡明;(3)字數(shù)不超過400字。(15分)

　　(四)根據(jù)上述材料，自選某一角度，自擬題目，寫一篇1000字左右的文章。要求：聯(lián)系實際，觀點明確，條理清楚，語言流暢。(50分)

（責任編輯：中大編輯）

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