土地權(quán)利制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用

一、是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)

科學(xué)合理的土地權(quán)利制度能夠?yàn)槿藗兲峁┮粋€(gè)追求長期利益的穩(wěn)定預(yù)期和重復(fù)博弈的規(guī)則。土地產(chǎn)權(quán)作為最重要的具有經(jīng)濟(jì)意義的民事權(quán)利，不但是社會(huì)進(jìn)步的象征，而且是社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。土地產(chǎn)權(quán)不清，就沒有合理的激勵(lì)機(jī)制，人們也無須對(duì)自己的土地行為承擔(dān)責(zé)任，更不可能產(chǎn)生創(chuàng)業(yè)的積極性。孟子講，無恒產(chǎn)者無恒心;夫仁政，自經(jīng)界始(行仁政，必須劃清土地界限)。因此，要建立良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，首先建立合理穩(wěn)定的土地財(cái)產(chǎn)秩序，使土地財(cái)產(chǎn)權(quán)得到有效的保護(hù)，才能激發(fā)土地權(quán)利人追求長遠(yuǎn)利益的積極性，不斷增加投入，不斷采用先進(jìn)技術(shù)，減少短期行為，從而不斷推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要原因之一就是其先進(jìn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，包括土地權(quán)利制度。這些國家和地區(qū)在民法、物權(quán)法、土地權(quán)利法及有關(guān)行政法規(guī)中，都做出了十分明確具體的規(guī)定，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

從中國社會(huì)發(fā)展的歷史來看，封建社會(huì)一直重復(fù)著土地兼并——農(nóng)民起義——改朝換代——土地重新分配——土地再兼并——農(nóng)民再起義——朝代再更換這樣一個(gè)循環(huán)，朝代的更替無不與土地權(quán)利制度緊密相連。凡是經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定都是地權(quán)平均、人民的土地權(quán)利能夠得到較好保護(hù)的時(shí)期，如唐朝的均田制;凡是經(jīng)濟(jì)蕭條、社會(huì)動(dòng)蕩一定是土地兼并嚴(yán)重、人民的土地權(quán)利受到嚴(yán)重侵害的時(shí)期，如兩漢的土地兼并。建國五十年的實(shí)踐也證明了土地權(quán)利制度的重要作用。建國初期進(jìn)行的土地改革，通過賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，頒發(fā)土地所有權(quán)證，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)史料記載，1952年左右，全國絕大多數(shù)農(nóng)戶達(dá)到了解放前中農(nóng)的水平。后來，由于在合作化中違背農(nóng)民意愿，特別是后來的人民公社運(yùn)動(dòng)剝奪了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，對(duì)生產(chǎn)力造成了極大破壞。改革開放后，我國農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，賦予了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解放了生產(chǎn)力，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生了質(zhì)的飛躍。城鎮(zhèn)土地使用制度改革，通過不斷明晰國家和土地使用者之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使土地使用權(quán)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)中最重要的財(cái)產(chǎn)之一。由于土地使用權(quán)成為國有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)，通過顯化并盤活土地存量資產(chǎn)，實(shí)施土地置換，開展土地抵押融資，許多國有企業(yè)減輕了負(fù)債，增加了就業(yè)，逐步從困境中擺脫出來。同時(shí)，由于明確了土地使用權(quán)，大大改善了投資環(huán)境，引進(jìn)的外資也越來越多，民營經(jīng)濟(jì)也逐漸壯大，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出一派蒸蒸日上、欣欣向榮的大好景象，展示出美好的前景。

二、是依法保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益的重要前提

土地權(quán)利是土地權(quán)利人的一項(xiàng)十分重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，依法確定土地權(quán)利是保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。土地確權(quán)是一項(xiàng)政府行為，土地確權(quán)結(jié)果具有法定性和權(quán)威性，土地權(quán)利一經(jīng)確定，便受到法律保護(hù)，可以對(duì)抗各種不法侵害。我國自改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平已有相當(dāng)?shù)奶岣?，隨著土地使用權(quán)制度的建立和完善，土地權(quán)利的價(jià)值日益彰顯，土地使用權(quán)以及建立在使用權(quán)基礎(chǔ)之上的土地他項(xiàng)權(quán)利已成為社會(huì)成員的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，土地權(quán)利及其他財(cái)產(chǎn)的流通十分活躍，土地權(quán)利作這重要的物權(quán)，一經(jīng)確定，即可要求世間一切人對(duì)其標(biāo)的物的支配狀態(tài)予以尊重，一切人均負(fù)有不得侵害該直接支配狀態(tài)的義務(wù)，權(quán)利人可對(duì)任何人主張其權(quán)利。因此，依法確定土地權(quán)利，穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)歸屬秩序和流轉(zhuǎn)秩序，明晰土地權(quán)利人的依法享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，對(duì)于保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，消除不法侵害，不斷建立和完善社會(huì)信用，穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和市場(chǎng)秩序具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。

三、是定紛止?fàn)?，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)根本環(huán)節(jié)

土地權(quán)利人基于對(duì)自身利益的維護(hù)，往往渴望有一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)秩序，因此，土地權(quán)利人往往就是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的中堅(jiān)力量。通過依法確定土地權(quán)利，明晰土地權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)，可以不斷培養(yǎng)土地權(quán)利人自我決定、自我負(fù)責(zé)的觀念，不斷克服權(quán)利人依賴政府、依賴組織的惰性心理，不斷激勵(lì)權(quán)利人在自我創(chuàng)造、自我奮斗的過程中自立、自強(qiáng)，自尊;就可以不斷激發(fā)權(quán)利人捍衛(wèi)權(quán)利的民主精神，嚴(yán)守契約的信用觀念，審慎抉擇的理性態(tài)度、遵守規(guī)則的法治意識(shí)。同時(shí)，土地權(quán)利人的自立、自強(qiáng)、自決、自承，將極大的緩解政府的各種壓力，把體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的各種社會(huì)矛盾通過市場(chǎng)予以化解。土地權(quán)利構(gòu)成了公民自由的最后堡壘，對(duì)土地權(quán)利的保護(hù)可以有效地遏制各類主體對(duì)土地權(quán)利的不法侵害，定紛止?fàn)?，?guī)范市場(chǎng)秩序，從而維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。

四、是穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)的重要保證

解決好就業(yè)問題，是我國今后幾十年順利邁向現(xiàn)代化過程中面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。目前，我國人口已超過13億，而人口的絕對(duì)數(shù)還在不斷增長，到2020年，人口規(guī)模將達(dá)到14—15億，每年新增勞動(dòng)適齡人口平均要超過1000萬。一方面，大量的新增勞動(dòng)適齡人口需要尋找就業(yè)機(jī)會(huì);另一方面，每年大約有800—1000萬農(nóng)民涌入城市打工;隨著國有企業(yè)改革的不斷深化和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的逐步加快，城鎮(zhèn)下崗失業(yè)的人數(shù)還將增加，他們都需要尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)。

要解決好就業(yè)問題，首先必須解決好9億農(nóng)村人口就業(yè)問題。按照傳統(tǒng)的思維，發(fā)展工業(yè)化、城市化和第三產(chǎn)業(yè)等，是解決就業(yè)的主要渠道。但仔細(xì)一想，如果以城市化解決十幾億人的就業(yè)，則至少需要新建100個(gè)1000萬人口的特大城市，比全世界現(xiàn)有特大城市的總和還多4倍，這顯然是不現(xiàn)實(shí)和不可能的。其實(shí)，人們恰恰忽略了這樣一個(gè)重要事實(shí)，在過去的二十多年中，以農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營為主要特征的農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)成為解決我國就業(yè)的最主要途徑。改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)關(guān)停停，下崗失業(yè)不在少數(shù)，從未聽說發(fā)生過什么大事;而大量的農(nóng)民工，遇到經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)也有大量失業(yè)，但也未發(fā)生過什么動(dòng)蕩，原因很簡單，在家鄉(xiāng)占有使用的土地是他們就業(yè)的最后屏障。黨的十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。沒有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒有全國的穩(wěn)定，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒有整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化。穩(wěn)住農(nóng)村這個(gè)大頭，就有了把握全局的主動(dòng)權(quán)。”農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定所面臨的主要問題之一，就是農(nóng)民的就業(yè)問題。因此，穩(wěn)住了農(nóng)民就業(yè)這個(gè)大頭，就有了把握全局的主動(dòng)權(quán)。

以合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度維持穩(wěn)定的“家庭經(jīng)營”，作為解決就業(yè)的重要手段，穩(wěn)步推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化，已被國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)所證明。墨西哥、巴西、阿根廷等拉美國家機(jī)械地學(xué)習(xí)美國大農(nóng)場(chǎng)模式，地主把土地從租戶手中收回，購買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械直接耕種，迅速擴(kuò)大了生產(chǎn)規(guī)模，大幅度降低了生產(chǎn)成本，農(nóng)業(yè)甚至比工業(yè)更早地進(jìn)入了現(xiàn)代化。但這些國家為此付出了巨大的代價(jià)：大批農(nóng)民失去土地，一下子都涌入城市，形成大批的城市無業(yè)游民，導(dǎo)致犯罪率劇增，并使大量資本外流，不但造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的倒退，還形成了長期的社會(huì)動(dòng)蕩，甚至爆發(fā)農(nóng)民起義，嚴(yán)重影響了工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。反觀日本、韓國、我國臺(tái)灣省等國家和地區(qū)，二戰(zhàn)之后，由于實(shí)行以“耕者有其田”為目標(biāo)的穩(wěn)定的農(nóng)地制度，一方面大大調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民保護(hù)耕地和建設(shè)耕地的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的快速健康發(fā)展。另一方面，廣大農(nóng)村地區(qū)又成了勞動(dòng)力的“蓄水池”，當(dāng)?shù)诙偷谌a(chǎn)業(yè)需要時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力就流入城市;當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，這些勞動(dòng)力還可以流回農(nóng)村，從事穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而成為社會(huì)最穩(wěn)定的階層。合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，為這些國家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人口最終在城市就業(yè)設(shè)立了非常好的緩沖地帶，最大程度上降低了現(xiàn)代化可能帶來的陣痛。為充分發(fā)揮“小農(nóng)制”解決就業(yè)的決定性作用，這些國家和地區(qū)都制定了嚴(yán)格的法令，如禁止工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，實(shí)行“農(nóng)有農(nóng)用”的農(nóng)地制度。

五、土地權(quán)利制度的穩(wěn)定和完善直接關(guān)系到金融市場(chǎng)的健康發(fā)展

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)抵押已成為融資的主要手段之一，特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)，土地抵押已成為房地產(chǎn)開發(fā)投資和居民置業(yè)的主要資金來源，而土地權(quán)利制度改革對(duì)盤活土地資產(chǎn)、促進(jìn)金融市場(chǎng)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。據(jù)有關(guān)資料，很多西方發(fā)達(dá)國家不動(dòng)產(chǎn)貸款約占銀行貸款總額的15—20%，我國香港為30%，我國目前房地產(chǎn)企業(yè)的銀行抵押貸款和買者的按揭貸款估計(jì)近80—90%。不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款比例的增加，在促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，也加大了金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于我國土地權(quán)利制度不完善和土地抵押不規(guī)范，金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的很大一部分都是土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款;當(dāng)前全國各類園區(qū)在土地開發(fā)、建設(shè)中，土地產(chǎn)權(quán)抵押也占用了銀行大量的資金;近些年不斷出現(xiàn)的金融詐騙，許多都與土地產(chǎn)權(quán)抵押有關(guān)，如重復(fù)抵押騙取銀行資金，金融部門不能處置已抵押的土地使用權(quán)，形成很多呆賬、壞賬，金融市場(chǎng)發(fā)展面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。另一方面，銀行對(duì)房地產(chǎn)項(xiàng)目貸款的增長速度大大超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度，從1998起的5年內(nèi)，我國的商業(yè)銀行向房地產(chǎn)開發(fā)商貸款的總額為2300億美元，并以每年25.3%的驚人速度增長，也增加了金融市場(chǎng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。這些問題引起了黨中央和國務(wù)院的高度重視。

國外金融市場(chǎng)的發(fā)展證明，土地權(quán)利制度直接關(guān)系到金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。近40年來，日本曾經(jīng)發(fā)生了三次地價(jià)高漲和隨后的經(jīng)濟(jì)蕭條。在20世紀(jì)80年代的10年間，日本總地價(jià)上漲6倍，地價(jià)達(dá)2400兆日元，相當(dāng)于美國地價(jià)總值的4倍。1991年“地產(chǎn)泡沫”破滅后，日本地價(jià)損失700兆日元，是日本年GDP的1.4倍。在“地產(chǎn)泡沫”出現(xiàn)的過程中，銀行起了推波助瀾的作用。銀行降低貸款條件，鼓勵(lì)了土地投機(jī)行為。日本銀行業(yè)向房地產(chǎn)業(yè)投資的152兆日元，有79兆日元成為不良債權(quán)，出現(xiàn)了大量銀行呆賬、壞帳，銀行運(yùn)行不暢。在這一過程中，表現(xiàn)積極的日本各“住專”的不良債權(quán)率達(dá)70%—85%。所有這一切對(duì)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展均產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。泰國房地產(chǎn)的過度發(fā)展也產(chǎn)生了大量的銀行呆賬、壞帳，成為東南亞金融危機(jī)的直接和基礎(chǔ)性誘因。今年3—5月，我國香港地區(qū)樓市價(jià)格下跌幅度達(dá)8%，銀行體系的負(fù)資產(chǎn)住宅抵押貸款數(shù)目大幅上升，涉及資金1350億港元。從1997——2000年，香港樓價(jià)下跌影響所及，私人住宅的資產(chǎn)估計(jì)從3.7萬億港元下跌至1.8萬億港元，跌幅達(dá)53%，其中約有一半的當(dāng)?shù)刭J款屬于個(gè)人住房按揭貸款及建造、物業(yè)發(fā)展與投資的貸款。房地產(chǎn)價(jià)格及其租金的變動(dòng)不僅增加了金融機(jī)構(gòu)和投資者的風(fēng)險(xiǎn)，而且嚴(yán)重影響了消費(fèi)需求和香港經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。

六、土地權(quán)利制度是促進(jìn)土地資源合理利用與保護(hù)的有力保障

合理利用國土資源是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是黨中央確定的基本國策。國土資源的合理配置和持續(xù)有效利用，應(yīng)該是國土資源行政管理和土地權(quán)利制度建設(shè)兩條主線的有機(jī)結(jié)合，即在對(duì)國土資源進(jìn)行行政管理的同時(shí)，賦予、確認(rèn)并保護(hù)公民、法人對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，調(diào)動(dòng)土地使用者合理用地的積極性。否則，沒有土地權(quán)利人的主動(dòng)配合，再嚴(yán)格的行政管理制度也會(huì)大打折扣。我國在過去很長一個(gè)時(shí)期內(nèi)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，偏重土地行政管理，而土地權(quán)利制度建設(shè)相對(duì)滯后，國家法律對(duì)企業(yè)、公民的土地權(quán)利界定不明確或保障不利，權(quán)利之間的界線不清，導(dǎo)致土地利用粗放、土地閑置、浪費(fèi)，并產(chǎn)生大量的土地爭(zhēng)議和沖突，用地者缺乏保護(hù)耕地和合理利用土地的主動(dòng)性和自覺性。歷史上出現(xiàn)的亂砍濫伐森林、草原過度放牧等問題，其根本原因在于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，責(zé)權(quán)利關(guān)系不明和產(chǎn)權(quán)缺乏有效保護(hù)，用地者對(duì)未來缺乏穩(wěn)定的預(yù)期。因此，賦予各類土地權(quán)利主體穩(wěn)定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是促進(jìn)國土資源可持續(xù)利用的有力保障。近年來，國土資源管理部門為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，規(guī)范土地市場(chǎng)，保障交易安全和土地市場(chǎng)秩序，積極配合立法機(jī)關(guān)，推進(jìn)土地權(quán)利制度建設(shè)。同時(shí)，在深入調(diào)查、研究我國土地權(quán)利制度改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，陸續(xù)以部門規(guī)章、政策性文件等形式，出臺(tái)了《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地登記規(guī)則》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》等，不斷加強(qiáng)土地權(quán)利制度建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。

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