第二節(jié) 旅游法概述

一、旅游法的概念

從廣義上講，旅游法是指調(diào)整旅游活動領(lǐng)域中各種法律關(guān)系的各種法律規(guī)范的總稱。由此可知，旅游法這一概念具有以下含義：

(1)旅游法調(diào)整的對象，主要是指在旅游活動中形成的具有旅游或體現(xiàn)旅游活動特點的旅游法律關(guān)系。這正是旅游法與其他法律相區(qū)別之所在。旅游者與旅游經(jīng)營者之間的關(guān)系，旅游經(jīng)營者與行政管理部門之間的關(guān)系，旅游經(jīng)營者之間的關(guān)系等，這些諸多的旅游法律關(guān)系都是旅游法所調(diào)整的對象。

(2)旅游法是調(diào)整旅游活動領(lǐng)域中各種社會關(guān)系的各種法律規(guī)范的總稱。這里強(qiáng)調(diào)“各種法律規(guī)范的總稱”，表明旅游法的概念是廣義的。它既包括狹義的旅游法，即于2013年10月1日施行的《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)和其他調(diào)整旅游活動中各種旅游法律關(guān)系的相關(guān)法

律、法規(guī)，也包括國務(wù)院及旅游主管部門制定頒布的單行旅游行政法規(guī)和部門規(guī)章。

二、旅游法的立法背景

(一)促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的要求

黨的十一屆三中全會以來，我國旅游業(yè)在國家的整體改革開放中得以迅速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)體系不斷完善。境內(nèi)旅游已經(jīng)成為世界上最大的境內(nèi)旅游市場，而出境旅游成為世界上發(fā)展最為迅速的市場。因此，國家高度重視旅游業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中提出要把旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，將發(fā)展旅游業(yè)作為推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、豐富人民群眾精神生活、促進(jìn)社會和諧進(jìn)步的重要舉措。

(二)人民群眾對旅游業(yè)提出了更高的要求

隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長，居民收入和生活水平的不斷提高，全面建設(shè)小康社會的步伐加快，人民群眾對旅游及與之相關(guān)的精神文化需求不斷增長，對旅游業(yè)發(fā)展提出了更多、更高要求，而這些要求需要法律的保障。

(三)加強(qiáng)旅游法制建設(shè)的要求

在我國旅游業(yè)發(fā)展中，由于旅游法制建設(shè)的不完善，旅游市場一直存在服務(wù)質(zhì)量不高、資源保護(hù)不力、產(chǎn)品不夠豐富以及市場不規(guī)范等一系列問題。現(xiàn)有的旅游法規(guī)、規(guī)章層級不高，地方性旅游立法也缺乏更高層次的旅游立法作為依據(jù)。因此，制定旅游法，提升法律層級，增強(qiáng)法律規(guī)范的權(quán)威性、系統(tǒng)性，對完善我國旅游法律制度、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。

三、旅游法的立法框架

一般來說，立法框架是指一部法律的構(gòu)成。由于旅游業(yè)是一個綜合性極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集群，旅游活動所涉及的產(chǎn)業(yè)鏈條長，關(guān)聯(lián)行業(yè)廣，涉及部門多，很難對特定的法律關(guān)系單獨(dú)立法，只能采取綜合立法的立法模式。因此，《旅游法》是一部跨界的、融合的、無特定法律關(guān)系的法律，涵蓋了《行政法》《經(jīng)濟(jì)法》《民法總則》等眾多法律的內(nèi)容。

具體來講，《旅游法》共設(shè)10章112條，分為總則、旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理、法律責(zé)任、附則。

具體包括：第一章總則，共8條，規(guī)定了《旅游法》的立法目的、適用范圍、原則等內(nèi)容;第二章旅游者，共8條，規(guī)定了旅游者的權(quán)利和義務(wù);第三章旅游規(guī)劃和促進(jìn)，共11條，規(guī)定了旅游規(guī)劃的編制及與相關(guān)規(guī)劃的銜接、旅游促進(jìn)及保障等內(nèi)容;第四章旅游經(jīng)營，共29條，規(guī)定了旅行社的設(shè)立和經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍、旅游經(jīng)營的規(guī)則、旅游經(jīng)營者和履行輔助人的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任等內(nèi)容;第五章

旅游服務(wù)合同，共19條，規(guī)定了旅游服務(wù)合同的類別，包價旅游合同的內(nèi)容和形式，合同當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等內(nèi)容;第六章旅游安全，共7條，確立了旅游安全的責(zé)任主體.旅游安全的事前、事中、事后的全過程制度等內(nèi)容;第七章旅游監(jiān)督管理，共8條，確立了旅游綜合監(jiān)管制度，規(guī)定了行業(yè)組織自律規(guī)范;第八章旅游糾紛處理，共4條，規(guī)定了旅游投訴統(tǒng)一受理制度、糾紛處理途徑和方法等內(nèi)容;第九章法律責(zé)任，共16條，規(guī)定了違反《旅游法》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任;第十章附則，共2條，規(guī)定了《旅游法》相關(guān)用語的含義、法律的生效。

四、旅游法的立法目的

立法目的，是指制定法律所要達(dá)到的目標(biāo)。立法目的作為法律存在的原因貫穿于法律條文始終，并指引法律的適用。一部法律中每一條文都應(yīng)當(dāng)圍繞該法律的立法目的展開，并為實現(xiàn)立法目的服務(wù)。

我國旅游法的立法目的如下：

(一) 保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，規(guī)范旅游市場秩序

目前，我國旅游市場的經(jīng)營規(guī)則還不健全，競爭秩序還不夠規(guī)范，旅游者的合法權(quán)益受到損害的情況時有發(fā)生，產(chǎn)生的惡劣影響在社會上引起很大反響，迫切需要以法律的形式作出規(guī)范。通過立法明確旅游行業(yè)的經(jīng)營規(guī)范，切實維護(hù)旅游者的合法權(quán)益，創(chuàng)造旅游業(yè)發(fā)展的良好法制環(huán)境。不規(guī)范的旅游競爭也給旅游經(jīng)營者的正當(dāng)經(jīng)營帶來了嚴(yán)重沖擊，甚至出現(xiàn)了“守法者吃虧”的錯誤認(rèn)識。為實現(xiàn)旅游業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，也急需通過規(guī)范旅游市場秩序來維護(hù)旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益。

(二)保護(hù)和合理利用旅游資源

旅游業(yè)的發(fā)展，很大程度上依賴自然旅游資源和人文旅游資源。旅游資源的開發(fā)利用是把這些旅游資源建設(shè)成為可供人們游覽、參觀、療養(yǎng)、娛樂的風(fēng)景區(qū)或者旅游地。旅游資源是旅游者進(jìn)行旅游活動的基礎(chǔ)和前提條件。從某種意義上來說，旅游資源具有不可替代性。因此，保護(hù)旅游資源是旅游開發(fā)利用的前提，合理利用是實現(xiàn)資源保護(hù)的有效途徑。旅游法的立法目的就是在強(qiáng)調(diào)有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源，實現(xiàn)保護(hù)和合理利用旅游資源的有機(jī)統(tǒng)一。

(三)促進(jìn)旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展

旅游業(yè)涉及的領(lǐng)域廣、產(chǎn)業(yè)帶動性強(qiáng)，資源消耗低、綜合效益好。發(fā)展旅游業(yè)，可以有效拉動居民消費(fèi)和社會投資，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大勞動就業(yè)，增加居民收入，推動科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。為此，旅游法的立法目的就是促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，充分發(fā)揮旅游業(yè)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的綜合推動作用。

五、旅游法的適用范圍

法律的適用范圍，是指法律的效力范圍，包括法律適用的地域范圍和主體、行為范圍?！堵糜畏ā返诙l規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)的和在中華人民共和國境內(nèi)組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動，以及為旅游活動提供相關(guān)服務(wù)的經(jīng)營活動，適用本法。

(一)地域范圍

《旅游法》作為國內(nèi)法，其效力僅限于我國境內(nèi)的旅游活動和旅游經(jīng)營活動。一是在我國境內(nèi)的旅游活動，主要包括我國公民在境內(nèi)的旅游活動和外國旅游者在我國境內(nèi)的旅游活動;二是在我國境內(nèi)，由我國旅行社等經(jīng)營者組織的出境旅游活動的全程，包括對派出的領(lǐng)隊人員的管理，對境外導(dǎo)游和我國旅游者活動的監(jiān)督、勸阻，旅游活動的內(nèi)容安排都適用《旅游法》。需要指出是，旅游者在境外旅游活動應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)國家或者地區(qū)的法律。同時，按照屬地管理的原則，《旅游法》對外國公民在中國境內(nèi)的一些旅游活動及行為也提出了要遵守我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

(二)主體行為范圍

旅游法規(guī)范和調(diào)整的對象主要包括兩類：一類是從事游覽、度假、休閑等形式的旅游活動，另一類是為這些旅游活動提供相關(guān)服務(wù)的經(jīng)營活動。從主體范圍來講，旅游法未對適用主體作出具體限定，因此，凡從事上述活動的單位和個人都應(yīng)當(dāng)遵守《旅游法》。對于行為范圍，除了觀光、休閑、度假等有特定目的的旅游活動和經(jīng)營行為外，由于旅游涉及面廣，包含了吃、住、行、游、購、娛各個環(huán)節(jié)，《旅游法》規(guī)定，為旅游活動提供相關(guān)服務(wù)的其他行業(yè)的經(jīng)營行為也納入《旅游法》的調(diào)整范圍。

六、旅游業(yè)發(fā)展的基本原則

(一)旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則 我國旅游業(yè)目前實現(xiàn)了歷史性的跨越，成為國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)。旅游業(yè)的發(fā)展以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，更加注重擴(kuò)大內(nèi)需特別是旅游消費(fèi)，更加注重保障和改善民生，更加注重服務(wù)業(yè)發(fā)展，更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)。旅游業(yè)作為擴(kuò)大消費(fèi)需求的重要領(lǐng)域，作為發(fā)展服務(wù)業(yè)的重要內(nèi)容，作為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要產(chǎn)業(yè)，將進(jìn)一步凸顯自身的優(yōu)勢和地位。為促進(jìn)旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，充分發(fā)揮旅游業(yè)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的綜合推動作用，《旅游法》作出了旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。

(二)國家鼓勵各類市場主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源的原則

旅游資源開發(fā)與保護(hù)問題一直備受關(guān)注。從目前旅游資源利用的實際情況看，一部分地區(qū)存在重開發(fā)、輕保護(hù)，重硬件、輕軟件等問題，景點低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象較多，一些地方熱衷于拆舊建新，自然、歷史文化遺產(chǎn)遭到破壞，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不容樂觀。對此，《旅游法》作出了國家鼓勵各類市場主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源的原則。

(三)利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)的原則

按照社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)社會效益，這是旅游業(yè)發(fā)展到現(xiàn)階段的必然要求。目前，一些地方的旅游發(fā)展仍然停留在“門票經(jīng)濟(jì)”階段，人民群眾對一些利用公共資源建設(shè)的景區(qū)隨意漲價等問題反映強(qiáng)烈。為此，《旅游法》作出了利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)的原則規(guī)定，殘疾人、老年人、未成年人等依法享受便利和優(yōu)惠，對具有公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開放

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