行政訴訟參加

行政訴訟原告較為復(fù)雜，但行政訴訟被告就更為復(fù)雜。因為，行政機關(guān)是一個龐大、復(fù)雜的組織系統(tǒng)，內(nèi)部組成機構(gòu)各式各樣，行政活動的實施也是千變?nèi)f化，在不同的情況下，針對不同的行為起訴，被告人有所不同。在民事訴訟中，主要是運用法人理論來解決原告的確定問題，因為民事活動是由獨立的個體從事的。但在行政訴訟中，以法人理論來確定被告，極為不妥。因為行政機關(guān)是一個龐大、復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)，用一個法人人格來解釋這一龐大、復(fù)雜的組織系統(tǒng)，很難在訴訟中找出明確的被告。如果說國家是一個法人，那么這個法人可分為很多不同的國家機關(guān)；中央人民政府和地方各級人民政府，我們是否都可以稱其為法人？

但中央人民政府又包含有各部委、直屬機構(gòu)、國家局，地方人民政府根據(jù)職能劃分，設(shè)立若干工作部門，我們無法用法人人格來解釋這一龐大、復(fù)雜的組織系統(tǒng)。所以在行政訴訟中，必須用主體理論來解決被告的確定。這是行政訴訟與民事訴訟在被告的確定方面的重大區(qū)別。行政訴訟的被告雖然復(fù)雜，但我們可以從以下3個層次比較完整、準(zhǔn)確地把握。被告是指原告起訴其實施的具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益，并經(jīng)由人民法院通知應(yīng)訴的行政機關(guān)或法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織。關(guān)于行政訴訟的被告，實際上涉及到三種可能：公務(wù)員、行政機關(guān)和國家。究竟誰為被告，要根據(jù)三者之間的關(guān)系來確定。行政機關(guān)工作人員與行政機關(guān)之間的關(guān)系是一種職務(wù)委托關(guān)系，工作人員執(zhí)行職務(wù)所實施的行為應(yīng)視為是其所在行政機關(guān)的行為，而不是個人行為，因此，行政訴訟的被告應(yīng)是行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而不是工作人員；而行政機關(guān)與國家之間是一種具體與抽象的關(guān)系，國家作為抽象的政治實體，通過設(shè)立的行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)等具體表現(xiàn)出來，因此，國家與其所設(shè)立的行政機關(guān)之間是抽象與具體的關(guān)系。這種關(guān)系決定了在行政訴訟中應(yīng)當(dāng)以具體實施行政行為的行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織為被告，而不是以國家為被告。明確了行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)作為行政訴訟的被告，但行政機關(guān)是一個龐大、復(fù)雜的組織系統(tǒng)，內(nèi)部組成機關(guān)各式各樣，行政活動實施的狀況也千變?nèi)f化，在不同的情況下，被告的確認(rèn)有所不同：

（一）經(jīng)批準(zhǔn)具體行政行為的被告確定實踐中有時下級行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出一具體行政行為之前需要經(jīng)過上級行政機關(guān)的批準(zhǔn)，這就產(chǎn)生了如果有人起訴經(jīng)批準(zhǔn)的具體行政行為，由誰作被告的問題。就具體制度而言，經(jīng)上級機關(guān)批準(zhǔn)的行為有兩種不同的情況：一種是上級機關(guān)的批準(zhǔn)只具有程序的意義，即告知上級機關(guān)，讓其了解，下級機關(guān)具有決定權(quán)；另一種是上級具有實質(zhì)決定權(quán)，下級機關(guān)只不過作一些材料收集、提出初步意見的工作。對此，司法解釋采取了一種簡便的方法：當(dāng)事人不服經(jīng)上級機關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告。也就是說誰在對外發(fā)生法律效力的文書上署名，經(jīng)批準(zhǔn)的具體行政行為就視為是誰的行為，誰就是被告。因為誰有決定權(quán)，誰就署名，而誰署名，該行為也就可以視為是誰的行為。可以簡單地概括為“誰署名，誰被告”。這種形式化的標(biāo)準(zhǔn)既方便起訴人確定適合的被告，也可以使行政機關(guān)加強責(zé)任行政意識。

（二）行政復(fù)議機關(guān)不作為情形下的被告確定行政復(fù)議機關(guān)在受理了行政復(fù)議申請以后，必須在60日（或法律規(guī)定的更短的時間）的法定期內(nèi)審查被申請具體行政行為的合法性和適當(dāng)性，作出復(fù)議決定。如果行政復(fù)議機關(guān)在法定期間不作復(fù)議決定，就存在著當(dāng)事人以誰為被告起訴的問題。以誰為被告應(yīng)該首先取決于當(dāng)事人：如果對原具體行政行為不服的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告；如果對行政復(fù)議機關(guān)法定期間內(nèi)不作為行為不服的，行政復(fù)議機關(guān)是被告。

（三）行政機關(guān)新組建機構(gòu)的被告確定在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，許多地方政府為適應(yīng)行政管理的需要，組建了諸如跨部門聯(lián)合管理機構(gòu)等新的行政機構(gòu)并賦予其相應(yīng)的行政權(quán)力，這就產(chǎn)生了如果公民、法人或其他組織不服這些機構(gòu)的具體行政行為，誰有資格作被告的問題。依據(jù)“誰主體，誰被告”的規(guī)則，如果這些組建的機構(gòu)具有行政主體資格，就應(yīng)以該新組建的機構(gòu)作被告；如果沒有，則被告是組建該機構(gòu)的行政機關(guān)。

（四）內(nèi)設(shè)機構(gòu)和派出機構(gòu)的被告確定內(nèi)設(shè)機構(gòu)和派出機構(gòu)均屬行政機構(gòu)，它們是否能作被告，主要看其是否具有行政主體資格。如果具備行政主體資格，則可以作被告；如果沒有，被告則是內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者派出機構(gòu)所屬的行政機關(guān)。通常情況下，內(nèi)設(shè)機構(gòu)與派出機構(gòu)不具有行政主體資格，其所為行為應(yīng)由內(nèi)設(shè)機構(gòu)所屬的機關(guān)或設(shè)立派出機構(gòu)的機關(guān)為被告。但如果法律、法規(guī)或規(guī)章對內(nèi)設(shè)機構(gòu)或派出機構(gòu)有授權(quán)，則該機構(gòu)作被告。

（五）行政機關(guān)與非行政機關(guān)共同署名的情形下的被告確定實踐中，常有行政機關(guān)與非行政機關(guān)共同署名作出具體行政行為的情形。一般而言，如果非行政機關(guān)不具備行政主體資格，那么被告只能是行政機關(guān)；如果非行政機關(guān)也具有行政主體資格，那么行政機關(guān)和非行政機關(guān)可以作共同被告。

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