第六節(jié)  單位預(yù)算管理
一、 單位預(yù)算內(nèi)容
（一）單位預(yù)算概念
行政事業(yè)單位預(yù)算是根據(jù)各單位職責(zé)、工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，反映單位資金收支、業(yè)務(wù)活動(dòng)和事業(yè)發(fā)展的規(guī)模和方向，是部門(mén)預(yù)算編制的基礎(chǔ)，也是單位財(cái)務(wù)工作的基本依據(jù)。
單位預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。單位的各項(xiàng)收入和支出應(yīng)全部納入單位預(yù)算統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排使用。
（二）行政單位收入、支出預(yù)算及編制原則
行政單位收入預(yù)算包括：財(cái)政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入、其他收入。行政單位支出預(yù)算分為基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。分為基本支出預(yù)算與項(xiàng)目支出預(yù)算：
基本支出預(yù)算是行政單位為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的年度基本支出計(jì)劃。其內(nèi)容包括：工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出等。
基本支出預(yù)算的編制應(yīng)遵循“綜合預(yù)算、優(yōu)先保障、定員定額管理”的原則。
項(xiàng)目支出預(yù)算是為完成其特定的行政工作任務(wù)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。項(xiàng)目按照支出性質(zhì)分為基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目、行政事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目和其他類(lèi)項(xiàng)目。
項(xiàng)目支出預(yù)算編制應(yīng)遵循“綜合預(yù)算、科學(xué)論證、合理排序、追蹤問(wèn)效”的原則。
（三）事業(yè)單位收入、支出預(yù)算及編制原則
事業(yè)單位收入預(yù)算包括：財(cái)政補(bǔ)助收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、附屬單位上繳收入、其他收入。
事業(yè)單位支出預(yù)算包括：事業(yè)支出、經(jīng)營(yíng)支出、對(duì)附屬單位補(bǔ)助支出、自籌基本建設(shè)支出、上繳上級(jí)支出。其中，事業(yè)支出預(yù)算分為基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算?；局С鲱A(yù)算是事業(yè)單位為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的年度基本支出計(jì)劃，內(nèi)容包括：工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出等。項(xiàng)目支出預(yù)算是為完成其特定的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。項(xiàng)目按照支出性質(zhì)分為基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目、行政事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目和其他類(lèi)項(xiàng)目。
基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算的編制原則與行政單位相同。
二、單位預(yù)算編制方法
（一）單位預(yù)算編制的一般方法
1、基數(shù)法
基數(shù)法，又稱(chēng)基數(shù)增長(zhǎng)法，是指以單位基期收支執(zhí)行數(shù)作為參照依據(jù)，然后考慮可能影響預(yù)算年度收支的各種因素，在基期財(cái)務(wù)收支基礎(chǔ)上編制單位預(yù)算的一種方法。前面所謂“可能影響預(yù)算年度收支的各種因素”主要包括：政策變化，社會(huì)物價(jià)水平變動(dòng)，工資標(biāo)準(zhǔn)和單位人員增減變動(dòng)，各項(xiàng)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)變化等?；鶖?shù)法的計(jì)算公式：
收支預(yù)算數(shù)=基期收支執(zhí)行數(shù)±影響預(yù)算年度收支的各種因素
或者：
收支預(yù)算數(shù)=基期收支執(zhí)行數(shù)×（1+增長(zhǎng)比例）
采用基數(shù)法編制單位預(yù)算，相對(duì)而言比較簡(jiǎn)單、易于操作，但因有“既成事實(shí)”的特點(diǎn)，這種方法局限性大，不宜單獨(dú)采用，可輔之以其他方法。
2、零基預(yù)算法
零基預(yù)算法，是指在編制單位預(yù)算時(shí)，不考慮基期情況或?qū)⒒谠O(shè)定為“零”，一切從零開(kāi)始，編制預(yù)算的一種方法。零基預(yù)算法是對(duì)所有支出項(xiàng)目逐一進(jìn)行審核和評(píng)估，較好地克服了基數(shù)法的不足，使單位收支指標(biāo)更加切合實(shí)際情況。
零基預(yù)算基本要素包括：決策單位、一攬子決策和排序。決策單位是零基預(yù)算的基本單位，也是基本預(yù)算單位。在采用零基預(yù)算法編制預(yù)算時(shí)，可以將一個(gè)項(xiàng)目作為一個(gè)決策單位，也可以將一個(gè)部門(mén)中的一個(gè)機(jī)構(gòu)作為決策單位。一攬子決策，是指決策單位的管理層對(duì)所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行研究和分析，形成提供不同水平的服務(wù)所需要的不同經(jīng)費(fèi)支出的系列備選方案。排序，是指決策單位根據(jù)其職責(zé)，按備選方案對(duì)本單位影響大小的順序進(jìn)行排列，以解決在一個(gè)預(yù)算年度應(yīng)該支出的金額以及支出用于何處等問(wèn)題。
零基預(yù)算法的編制程序：
①確定決策單位。
②制定一攬子決策方案。包括：提出決策單位可采用的方案；預(yù)測(cè)不同方案所需要的資金量；對(duì)每個(gè)方案的服務(wù)水平進(jìn)行分析。
③確定要選擇的方案和支出預(yù)算數(shù)。
基數(shù)法和零基預(yù)算法不是完全對(duì)立的。在實(shí)踐中，兩者可以交替使用，互相參照。一般來(lái)說(shuō)，零基預(yù)算法更適合編制項(xiàng)目支出預(yù)算。
3、績(jī)效預(yù)算法
（1）績(jī)效預(yù)算法，又稱(chēng)業(yè)績(jī)預(yù)算法，是指以結(jié)果為導(dǎo)向編制預(yù)算的一種方法。
績(jī)效預(yù)算將企業(yè)組織的科學(xué)管理方法運(yùn)用到單位預(yù)算的編制、執(zhí)行和審核之中，以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)?？?jī)效預(yù)算基本要素包括：公共事務(wù)項(xiàng)目和活動(dòng)類(lèi)別；績(jī)效度量；績(jī)效報(bào)告。
（2）績(jī)效預(yù)算法的特點(diǎn)：
一是重視對(duì)預(yù)算支出效益的評(píng)價(jià)，預(yù)算可明確反映出所產(chǎn)生的預(yù)計(jì)效益；
二是按職能、用途和最終產(chǎn)品進(jìn)行分類(lèi)，并根據(jù)最終產(chǎn)品的單位成本和以前計(jì)劃的執(zhí)行情況來(lái)評(píng)價(jià)支出是否符合經(jīng)濟(jì)原則。
由于績(jī)效預(yù)算法把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密地結(jié)合起來(lái)，所以更加注重資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，有利于促進(jìn)節(jié)約預(yù)算資源和提高政府效率。但采用績(jī)效預(yù)算法編制預(yù)算，需要建立和完善單位成本核算、績(jī)效評(píng)價(jià)體系等相關(guān)配套制度。
我國(guó)的預(yù)算管理制度，是在1951年8月由政務(wù)院發(fā)布的《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了國(guó)家預(yù)算的組織體系、各級(jí)人民政府的預(yù)算權(quán)、各級(jí)預(yù)算的編制、審查、核定與執(zhí)行的程序、決算的編報(bào)與審定程序等之后，初步建立起來(lái)的。
我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，因此，預(yù)算編制方法也帶有明顯的時(shí)代烙印。多年來(lái)，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門(mén)編制年度預(yù)算，大部分采用“收支基數(shù)法”（基數(shù)加因素法），即在編制新年度支出預(yù)算時(shí)，首先確定上年度支出的基數(shù)，然后在此基礎(chǔ)上，考慮影響新年度各項(xiàng)支出的因素，確定新年度的支出預(yù)算。也有采用比例增長(zhǎng)法的，即在編制下年度支出預(yù)算時(shí)，在上年度實(shí)際支出數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)下年度財(cái)政收入狀況和影響支出的各種因素，對(duì)不同的支出確定一定的增長(zhǎng)比例。兩種編制預(yù)算的方法雖然在具體操作上有所不同，但是從實(shí)質(zhì)上看，都屬于基數(shù)法的范疇。這種按基數(shù)法編制支出預(yù)算的方式簡(jiǎn)便易行，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政收支規(guī)模不大，編制預(yù)算所需信息不足、手段落后、預(yù)算編制人員水平參差不齊的情況下，不失為一種較好的方法，它曾在促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，保證國(guó)家政治穩(wěn)定，改善人民生活，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，以及國(guó)家財(cái)政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，用這種方法編制的預(yù)算就顯得簡(jiǎn)單粗糙，造成預(yù)算調(diào)整過(guò)多、約束性差等一系列問(wèn)題，損害了政府預(yù)算的權(quán)威性、可監(jiān)督性和預(yù)算資金的使用效益，也與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求越來(lái)越不相適應(yīng)。因此，迫切需要有一種適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求的、既能與國(guó)際慣例接軌、又具有中國(guó)特色的預(yù)算管理新模式來(lái)取代傳統(tǒng)的模式。黨的十五屆五中全會(huì)明確提出，“要積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度改革，嚴(yán)格財(cái)政監(jiān)督管理，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架。”2001年，國(guó)家財(cái)政部明確提出，今后我國(guó)財(cái)政體制改革的重點(diǎn)將從收入管理轉(zhuǎn)向支出管理，并將財(cái)政預(yù)算編制等基礎(chǔ)性管理制度的改革作為改革的重點(diǎn)。
　  20世紀(jì)80年代末至90年代中期，我國(guó)在部分省級(jí)財(cái)政如安徽、河南、湖北、云南以及深圳等地區(qū)開(kāi)始試行零基預(yù)算制度，并取得了一定成效。尚未實(shí)行零基預(yù)算的地區(qū)也十分關(guān)注這項(xiàng)改革。

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