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城市規(guī)劃師考試管理法規(guī)知識點：行政立法程序基本問題試析4

四、行政立法程序中利害關(guān)系人的參與方法

從過程的整體而言，行政立法程序可以分為三個大的階段，即行政立法程序的啟動階段、行政立法的制定階段和行政立法完成階段。對應(yīng)于這三個階段，如何在制度上構(gòu)筑能夠使使利害關(guān)系人參與的程序便成為行政立法程序的中心問題：

① 對應(yīng)于行政立法程序啟動階段，作為利害關(guān)系人的個人或團(tuán)體是否擁有提案權(quán)(包括要求制定新的行政立法和修改或廢除已成立的行政立法)以及以何種方式行使該權(quán)利;

② 對應(yīng)于行政立法的制定階段，上述利害關(guān)系人對行政立法草案的形成和完成是否擁有表述意見的機會以及以何種方式形式意見表述權(quán);

③ 對應(yīng)于行政立法完成，即草案成為法的階段中，上述利害關(guān)系人所表述的意見最終以何種方式在已成立的行政立法中表現(xiàn)。

首先，從各國的有關(guān)資料分析，在法律制度上直接設(shè)定作為利害關(guān)系人的個人或團(tuán)體擁有行政立法提案權(quán)的立法例并不多見。前面提到的美國APA第554條第5款中規(guī)定的“請愿權(quán)”是屬于行政立法提案權(quán)的一種。日本國憲法第16條中保障的請愿權(quán)也涉及到行政立法[23].實行利益代表制的法國的咨詢機構(gòu)不僅針對被咨詢的行政立法問題提出意見，在許多的情況下還可以積極地提出立法建議。這類建議權(quán)也可以認(rèn)為是屬行政立法提案權(quán)。

其次，在行政立法草案的制作形成階段，利害關(guān)系人在行政立法程序中表述意見的方法可以有以下六種：

① 審議會：行政機關(guān)向由專家、利害關(guān)系人代表以及行政方面人員構(gòu)成的合議制行政機關(guān)——審議會進(jìn)行咨詢，由審議會成員經(jīng)一定程序身審議后向該行政機關(guān)提出意見報告;

② 公聽會：由行政機關(guān)采用聽證程序廣泛地聽取有關(guān)利害關(guān)系人及其代表，技術(shù)專家或其他提出意見者的各種意見;

③ 意見書提出：利害關(guān)系人及其代表或其他提出意見者以書面方式提出意見;

④ 直接聽取意見：向有關(guān)人員發(fā)出通知后直接聽取其意見，意見的提出和說明并不拘于一定的程序或方式;

⑤ (事實審型)聽證：舉行類似與訴訟程序的聽證，行政立法只能根據(jù)聽證記錄中的事實進(jìn)行。聽證紀(jì)錄具有排他性，行政機關(guān)不能在聽證記錄之外利用其他證據(jù)作為行政立法的根據(jù)。(事實審型)聽證與公聽會最大的區(qū)別也在于此。

概觀各發(fā)達(dá)國家的行政立法制度，各國在不同的程度上都采用上述方法聽取利害關(guān)系人的意見。其中公聽會和(事實審型)聽證融合了過程嚴(yán)格規(guī)范和聽取意見直接的特點。但從數(shù)量上看則屬為數(shù)不多，或者說是兩種極為例外的方式。采用公聽會方式的主要有美國和英國。德國和法國也存在類似制度但數(shù)量極少。日本在一定范圍內(nèi)也實施公聽會制度[24]，如勞動大臣依據(jù)勞動基準(zhǔn)法第113條的授權(quán)發(fā)布省令(規(guī)章)時，必須就該規(guī)章草案舉行公聽會用以聽取勞動者代表、資方代表和公益代表的意見。采用(事實審型)聽證方式的典型立法例為美國APA.美國APA第553條第3款規(guī)定：“法律規(guī)定必須根據(jù)聽證的記錄制定的規(guī)則，則不適用本款的規(guī)定，而適用本章第556條和第557條的規(guī)定”。第556條和第557條是關(guān)于行政機關(guān)舉行事實審型聽證的規(guī)定，其主要是用于正式程序的行政裁定。這種美國式的聽證程序在其他國家的行政立法程序中基本未被采用。

德國的行政立法程序中基本采用了直接聽取意見的方式。各部共同規(guī)則第24條規(guī)定將立法資料交付專家集團(tuán)和有關(guān)團(tuán)體并聽取其意見。此外在分散的個別法中，這類程序規(guī)定也時有所見，例如在聯(lián)邦的自然保護(hù)及景觀保護(hù)法中規(guī)定，必須給與因道路規(guī)劃受影響的自然保護(hù)團(tuán)體就該規(guī)劃發(fā)言和查閱專家意見書的機會。日本的公眾評價程序要求行政機關(guān)將行政立法草案和與此有關(guān)的理由、背景等資料以及提出以及的途徑(如郵寄、傳真以及電子信箱等)通過登載于網(wǎng)絡(luò)主頁、報紙雜志等方法向公眾公布，直接收集對此草案的意見。此外分散的個別法中也同樣存在這類直接聽取意見的制度，例如在中小企業(yè)團(tuán)體組織法第58、60條中規(guī)定，主管大臣在發(fā)布對新置設(shè)備加以限制的規(guī)章之前，應(yīng)就此事項廣泛聽取意見。根據(jù)最低工資法第16條第1款和第31條地5款的規(guī)定，當(dāng)勞動大臣決定最低工資線時應(yīng)咨詢最低工資審議會，最低工資審議會在調(diào)查審議該事項時，應(yīng)直接聽取有關(guān)勞動者和資方的意見。美國APA第553條第5款關(guān)于略式程序中請愿權(quán)的規(guī)定應(yīng)屬于提出意見書方式的制度化。英國的一些法律中也規(guī)定了提出意見書這種程序方式[25].

在采用審議會制度方面，前面已經(jīng)提到法國和英國的行政立法制度中有通過審議會使利害關(guān)系人參與的方式。此外美國法規(guī)制定協(xié)商法的有關(guān)Reg-Neg程序中，第564、565條要求設(shè)立由利害關(guān)系人和行政方等組成的法規(guī)制定協(xié)商委員會就規(guī)則制定事項進(jìn)行協(xié)商。這類協(xié)商委員會也屬于行政法學(xué)中的審議會[26].在日本的行政立法活動中，正如前面已經(jīng)提到的，審議會是一種廣泛被采用的程序制度。例如，古都?xì)v史性風(fēng)土保存特別措施法第8條第1、4款規(guī)定：內(nèi)閣可以制定政令(行政法規(guī))指定在特別保存區(qū)內(nèi)可免除知事許可的行為，在制定、修改或廢止該行政法規(guī)之前，建設(shè)大臣必須聽取歷史性風(fēng)土審議會的意見。再如，根據(jù)計量法第157條第1項、第3條的規(guī)定，在制定有關(guān)所謂“特定計量器”的行政法規(guī)時，通產(chǎn)大臣應(yīng)在制定、修改或廢止該行政法規(guī)之前必須聽取計量行政審議會的意見。

最后，在行政立法的完成階段，關(guān)于利害關(guān)系人所表述的意見如何在行政立法的內(nèi)容中反映，有兩種程序類型存在。

① 意見僅僅成為行政機關(guān)立法時的參考內(nèi)容;

② 行政機關(guān)在立法時只能根據(jù)程序中表述的意見進(jìn)行立法，即利害關(guān)系人表述的意見具有拘束效力和排他性，最終成為行政立法的內(nèi)容。

美國APA中正式程序要求必須根基聽證記錄制定行政規(guī)則，這種程序要求屬于上述第②類型。但是，除這一程序規(guī)定之外，美國基本上是采用第①類型程序，即利害關(guān)系人的意見僅僅是供行政機關(guān)在立法時作參考之用。不僅是美國，其他國家在對待利害關(guān)系人的意見時也普遍采用第①類型程序?？梢哉f，第②類型程序所運用的范圍極其狹窄。

前面已經(jīng)提到，在我國的現(xiàn)行的行政立法程序制度中，利害關(guān)系人的參與制度至今則基本上還是一個空白領(lǐng)域。因此有必要研究在制度建設(shè)時如何借鑒法制發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和怎樣結(jié)合我國的國情。就利害關(guān)系人參與方面的制度建設(shè)而言，上述五種參與方法盡管各有特點，且也并不當(dāng)然地能夠適用于我國，但在程序的以下幾個環(huán)節(jié)上深入考察分析我國的行政運作方式、利害關(guān)系人利益的組織化程度等現(xiàn)實狀況，在此基礎(chǔ)之進(jìn)行制度建設(shè)才有可能建立起在在我國行之有效的利害關(guān)系人程序參與方法：

① 從程序的起點，行政機關(guān)是否直接收集意見的角度看，除審議會之外，其他種類雖然各有不同之處但都屬于行政機關(guān)直接地與相關(guān)利害關(guān)系人發(fā)生關(guān)系收集意見的參與方法。

② 從程序的運行過程中，參與程序的利害關(guān)系人的利益是否組織化的角度看，審議會具有能夠有效吸收最具組織性的利益方，如全國性的工商團(tuán)體、大規(guī)模的行業(yè)組織等團(tuán)體的意見的特點，因為審議會中利害關(guān)系人是作為利益代表直接擁有合議組織成員資格，其所代表的利益不具有強大的組織性便難以獲得成員資格并由此在審議會中擁有發(fā)言權(quán)。未經(jīng)組織化的各種利益可以通過其他種類的參與方法表達(dá)意見。尤其是直接提取意見、意見書提出等方法具有有利于未經(jīng)組織化的各種利益的一面，但同樣在這些參與方法中，經(jīng)組織化的利益較之未經(jīng)組織化的利益更能夠有效地在其他類型的參與方法反映意見。

③ 從程序的終點，即利害關(guān)系人經(jīng)程序提出的意見對最終形成的行政立法是否具有排他性拘束力的角度看，除(事實審型)聽證之外，通過其他各種類型的方法參與的利害關(guān)系人的意見都不具有排他性拘束力。

五、行政立法程序中的理由說明

與任何立法行為一樣，其成果是以條文或條文集合的方式表現(xiàn)出來的。但是，往往行政立法的上位法根據(jù)是否充足、行政立法的目的和必要性為何、以法言法語和一定概括性的條文是否能被普遍一致地理解等問題，需要在行政立法程序的進(jìn)行過程之中予以說明。在行政立法程序的整個過程中，至少在兩個階段行政機關(guān)應(yīng)負(fù)有理由說明的義務(wù)：

① 在行政立法草案公布階段，行政機關(guān)有義務(wù)向相關(guān)利害關(guān)系人以及其他參與主體說明該就所公布的草案的立法目的、背景和根據(jù)以及提供其他相關(guān)資料，便于參與主體可以有準(zhǔn)備、有針對地進(jìn)行參與。

② 在行政立法程序完成階段，針對參與主體所提出的意見，行政機關(guān)在立法中是否采納，為何采納或者不采納等等問題進(jìn)行說明，由此反映參與的結(jié)果。

行政立法程序中明確設(shè)置理由說明程序的為德國。除上述部分已經(jīng)提到的德意志聯(lián)邦共和國基本法的80條第一款第3句明確規(guī)定了制定行政立法時必須明確表示根據(jù)法規(guī)之外，各部共同規(guī)則第66條還規(guī)定：“向內(nèi)閣或聯(lián)邦參議院提交行政法規(guī)時，對該行政法規(guī)中難以理解的部分、需要通過說明

（責(zé)任編輯：中大編輯）

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