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城市規(guī)劃師考試管理法規(guī)知識(shí)點(diǎn)：行政立法程序基本問(wèn)題試析1

行政立法程序是行政立法制度中極其重要和不可缺少的一個(gè)部分。在我國(guó)當(dāng)前的法制建設(shè)中，行政立法程序方面的制度建設(shè)正越來(lái)越受到重視。列入全國(guó)人大立法規(guī)劃[1]并已經(jīng)開始著手制定的立法法，其內(nèi)容就包含有行政立法程序。但是，我國(guó)在行政程序法的制度建設(shè)和理論研究方面基礎(chǔ)還尚為薄弱，在行政立法程序方面尤其如此。因此，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)的今天，如何結(jié)合國(guó)情、如何借鑒法制發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在思考我國(guó)應(yīng)有的行政立法程序時(shí)尤為不可缺少。

行政立法程序的具體形態(tài)有各種各樣，從目的價(jià)值對(duì)程序的形態(tài)進(jìn)行劃分，可以將其分為兩大類型：作為過(guò)程的程序和作為裝置的程序。前者是指行政機(jī)關(guān)從開始行政立法任務(wù)至完成該任務(wù)所必經(jīng)的自然過(guò)程。行政立法權(quán)限在運(yùn)作過(guò)程中至少存在兩項(xiàng)任務(wù)。一是證明自身行為的(形式意義上的)合法性，即證明行政立法行為自身具有法律根據(jù);一是使行政立法權(quán)限的運(yùn)作過(guò)程具有科學(xué)合理性，如從行政內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和行政合理的需要出發(fā)，將行政立法程序設(shè)計(jì)為諸如由規(guī)劃、起草、審批和發(fā)布等等流程環(huán)節(jié)組成的程序。

后者，即作為裝置的行政立法程序是指在行政立法過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)在作為過(guò)程的程序中難以實(shí)現(xiàn)的一定目的而以法律手段(包括立法和司法手段)設(shè)置的程序環(huán)節(jié)。在行政立法過(guò)程中，如何保護(hù)利害關(guān)系人的權(quán)益和調(diào)整利害關(guān)系人之間的利益關(guān)系(權(quán)利保護(hù)和利益調(diào)整目的)以及如何保障國(guó)民的民主參與(民主參與目的)，這些目的并不是通過(guò)作為過(guò)程的程序可以當(dāng)然地實(shí)現(xiàn)的，因此許多國(guó)家通過(guò)一定的法律手段在行政立法程序制度中設(shè)置了諸如(事實(shí)審型)聽證、公聽會(huì)、立法理由說(shuō)明等等程序，以求實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)目的。這便是作為裝置的程序所具有的意義。我國(guó)行政立法程序的制度建設(shè)自然也應(yīng)追求權(quán)利保護(hù)和民主參與這兩個(gè)目的，因此如何構(gòu)筑適合我國(guó)國(guó)情的作為裝置的程序便成為問(wèn)題的關(guān)鍵。

本文將從行政立法程序的法淵源、調(diào)整對(duì)象、參與主體、利害關(guān)系人的參與方法和理由說(shuō)明等基本問(wèn)題出發(fā)，通過(guò)對(duì)法制發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和日本的行政立法程序制度中作為裝置的程序的相關(guān)立法例的介紹和分析，為我國(guó)行政立法程序制度建設(shè)提供一個(gè)整體性的參考背景，以此尋求我國(guó)行政立法程序法制建設(shè)中如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù)目的和民主參與目的基本途徑。

一、行政立法程序的法淵源

以何種法的淵源規(guī)范行政立法程序以及在法的那一層位表現(xiàn)該規(guī)范是思考建立行政立法程序時(shí)不可回避的問(wèn)題。概觀目前各國(guó)已建立的行政立法程序制度，在宏觀方面有采用法典型(一般法)和分散型的方式建立行政立法程序規(guī)范，這些規(guī)范存在于憲法、一般法或行政立法之中。

采用法典，即一般性立法的方式建立行政立法程序法律規(guī)范的有美國(guó)和英國(guó)。

1946年以前，規(guī)范美國(guó)聯(lián)邦政府行政立法程序的規(guī)定并不統(tǒng)一，而是散見(jiàn)于各種授權(quán)法律規(guī)定之中。在沒(méi)有法律規(guī)定時(shí)，只要不違反憲法上的正當(dāng)法律程序要求和無(wú)權(quán)力濫用情況，享有很大的自由裁量權(quán)[2].

1946年美國(guó)頒布聯(lián)邦行政程序法(Administrative Procedure Act 簡(jiǎn)稱為APA)。該法在第551節(jié)中將適用對(duì)象的行政行為分為兩大類，即法規(guī)(rule)和裁決(order)。其中，第551條第4款將法規(guī)定義為：“法規(guī)是指行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行、解釋或者規(guī)定法律或政策，或者為了規(guī)定機(jī)關(guān)的組織、程序或活動(dòng)的規(guī)則而頒布的具有普遍適用性或特殊適用性而且對(duì)未來(lái)有拘束力的文件的全部或一部分;包括批準(zhǔn)或規(guī)定未來(lái)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、工資、法人體制或財(cái)政及其改革、價(jià)格、設(shè)施、器具、服務(wù)或津貼在內(nèi);也包括批準(zhǔn)或規(guī)定各種估價(jià)、成本費(fèi)用、記賬方式、以及與上述事項(xiàng)有關(guān)的活動(dòng)在內(nèi)”。法規(guī)的這一法定定義把上述效力具有普遍適用性的、發(fā)生與未來(lái)的行政行為統(tǒng)一地作為APA的規(guī)范對(duì)象。1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《法規(guī)制定協(xié)商法》(Negotiated Rulemaking Act)，正式建立了行政立法的協(xié)商(Regulatory Negotiation，簡(jiǎn)稱Reg-Neg)程序，對(duì)APA規(guī)定的略式法規(guī)制定的“通告—評(píng)析”(notice and comment)程序作了補(bǔ)充[3].

英國(guó)在曾于1893年由議會(huì)制定行政法規(guī)公布法(Rules Publication Act)。與美國(guó)不同，英國(guó)在立法中并沒(méi)有追求從性質(zhì)出發(fā)定義法規(guī)的性質(zhì)，而是著眼于行政立法的形式性，將制定法上的法規(guī)定義在依議會(huì)授權(quán)制定的法規(guī)、依樞密院令(Order in Council)制定的法規(guī)、以及各大臣或政府各個(gè)部局制定的法規(guī)。1946年英國(guó)頒布法定規(guī)范法(the Statutory Instruments Act)以替代行政法規(guī)公布法。在該法中，法規(guī)的外延除1893年的法律所規(guī)定的范圍之外又增加了大臣根據(jù)法定規(guī)范形式權(quán)限所制定的法規(guī)[4].

上述美國(guó)和英國(guó)之外，其他主要發(fā)達(dá)國(guó)家基本上沒(méi)有采用這種統(tǒng)一立法，即沒(méi)有以一般法的方式制定行政立法程序，而是以分散立法，即個(gè)別法的方式在各個(gè)具體授權(quán)行政立法的法律之中同時(shí)規(guī)定相應(yīng)的程序。

但是，在上述以法的形式規(guī)范行政立法程序的方式之外，還有一些國(guó)家以行政規(guī)則，即效力只發(fā)生在行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)范性文件的方式建立較為統(tǒng)一的行政立法程序制度。最為典型的如德國(guó)的各部共同事務(wù)規(guī)則和日本的關(guān)于設(shè)定、修改和廢止規(guī)制的意見(jiàn)提出程序。

值得注意的是德國(guó)行政立法程序的特殊之處。首先，德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法的80條第1款第3句規(guī)定制定行政立法時(shí)必須明確表示根據(jù)法規(guī)。通過(guò)該規(guī)定，德國(guó)在憲法的層次上對(duì)行政立法負(fù)有說(shuō)明理由的義務(wù)這一單項(xiàng)事項(xiàng)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范。其次，德國(guó)的行政制度中也存在較為統(tǒng)一的一般性行政立法規(guī)范，但與美國(guó)和英國(guó)以在法律的層次上規(guī)范行政立法程序不同，德國(guó)通過(guò)建立在聯(lián)邦法體系中的各部共同事務(wù)規(guī)則，即以行政內(nèi)部規(guī)則的方式建立了較為統(tǒng)一的行政立法程序制度[5].

由于提交德國(guó)議會(huì)的法案中，內(nèi)閣提案占了絕大多數(shù)，因此，聯(lián)邦內(nèi)閣要求各部在提交的法案中應(yīng)附加詳細(xì)的立法理由書，以便法案內(nèi)容能容易理解從而可以按內(nèi)閣所提的原樣獲得議會(huì)通過(guò)。聯(lián)邦內(nèi)閣的這一對(duì)法案的要求便是各部共同事務(wù)規(guī)則。值得注意的是，這一規(guī)則不僅僅適用于上述內(nèi)閣的法案，也同樣適用于行政立法。即該規(guī)則規(guī)定了各部在制作法規(guī)規(guī)章的草案階段必須遵守的各項(xiàng)程序。并且，該規(guī)則對(duì)行政立法程序義務(wù)要求與對(duì)制作法案時(shí)的程序義務(wù)要求毫無(wú)差別。不僅如此，該規(guī)則還規(guī)定了制定行政內(nèi)部規(guī)則過(guò)程中的程序制度?？梢钥闯?，各部共同事務(wù)規(guī)則的規(guī)范領(lǐng)域涵蓋了法案、法規(guī)規(guī)章案、行政規(guī)則草案以及通知案的制定程序。但是，與其他國(guó)家不同，該規(guī)則雖然對(duì)各個(gè)部擁有拘束力，其僅僅只是行政規(guī)則，規(guī)定的只是行政系統(tǒng)中的內(nèi)部程序，對(duì)法院不具有如法那樣的拘束力。

日本內(nèi)閣于1999年3月23日以閣議決定的方式發(fā)布了關(guān)于制定、修改和廢止規(guī)制的意見(jiàn)提出程序，就以行政法規(guī)、規(guī)章、告示以及行政程序法上規(guī)定的審查基準(zhǔn)、處分基準(zhǔn)等規(guī)范的方式制定、修改和廢止行政規(guī)制時(shí)行政機(jī)關(guān)如何收集、公布和處理有關(guān)意見(jiàn)作出了統(tǒng)一規(guī)定[6].

我國(guó)的法律制度中，至今較為統(tǒng)一的行政程序立法規(guī)定是1987年4月21日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的行政法規(guī)制定程序暫行條例。該條例規(guī)定了國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定過(guò)程中的基本程序：規(guī)劃、起草、審定和發(fā)布。該暫行條例所能夠規(guī)范的行政立法事項(xiàng)只限于國(guó)務(wù)院自身有權(quán)制定的行政法規(guī)以及擬訂國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議的法律草案而不涉及到其他行政立法領(lǐng)域。

目前我國(guó)的立法機(jī)關(guān)正在著手立法法的制定，嘗試通過(guò)法律的方式統(tǒng)一規(guī)范全國(guó)范圍內(nèi)的包括制定行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的各種立法活動(dòng)。但是，行政立法程序制度的的統(tǒng)一化是否能夠全面且有實(shí)效地規(guī)范全部的行政立法程序，則尚存疑問(wèn)。上述各 發(fā)達(dá)國(guó)家的立法例也印證了這一點(diǎn)。盡管上述各國(guó)擁有規(guī)范行政立法程序的一般法，但必須注意的是，這些一般法并沒(méi)有能夠?qū)⑿姓⒎ǔ绦虻娜考{入其規(guī)范的領(lǐng)域。如在美國(guó)，聯(lián)邦政府行政事務(wù)的90%不適用APA[7]，而適用APA的行政立法事項(xiàng)則更為稀少。英國(guó)法定規(guī)范法的適用范圍也只包括行政法規(guī)和重要的行政規(guī)章，并非包括全部行政立法[8].因此可以說(shuō)，即使在擁有規(guī)范行政立法程序的一般法的國(guó)家，仍然需要大量分散的個(gè)別法來(lái)作補(bǔ)充。

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