能源資源價格改革

　　一、時事鏈接

　　國家發(fā)展和改革委員會價格司副司長周望軍接受新華社記者采訪時表示，能源資源價格改革將根據經濟運行情況于2013年擇機出臺。包括穩(wěn)步推進電價改革，完善成品油價格形成機制，組織落實好天然氣價格改革試點，推動農業(yè)水價綜合改革，積極穩(wěn)妥地推進環(huán)保收費改革。

　　周望軍說，2012年價格工作落實中央“穩(wěn)中求進”的總體要求，就是要切實加強價格調控監(jiān)管，在努力穩(wěn)定價格總水平的基礎上，針對制約經濟社會發(fā)展的突出價格矛盾，研究制訂完善的價格改革方案，并根據經濟運行情況擇機出臺，將價格改革對各方面的影響控制在最小限度內。

　　能源資源價格改革要統(tǒng)籌考慮經濟社會發(fā)展需要和社會承受能力，穩(wěn)步推進電價改革，開展競價上網和直接交易試點，加強對電網企業(yè)的成本約束，逐步建立科學合理的輸配電價形成機制，組織落實好各地居民階梯電價實施方案;完善成品油價格形成機制，縮短調價周期，改進調價操作方式，提高機制運行透明度;組織落實好天然氣價格改革在廣東、廣西的試點，適當理順天然氣與可替代能源價格關系，鼓勵地方積極探索階梯氣價政策，研究對低收入群體實行相對較低價格的辦法。

　　2013年還將推動農業(yè)水價綜合改革，完善農業(yè)用水價格政策，加大水價調整成本公開力度，簡化水價分類，推行居民生活用水階梯價格和非居民用水超定額累進加價制度。另外，各地可根據需要和可能，積極穩(wěn)妥地推進垃圾、污水等方面的環(huán)保收費改革。

　　周望軍表示，價格改革的重點是理順價格關系，充分發(fā)揮市場機制引導資源配置的作用，并不能簡單地等同于“漲價”。但由于中國在計劃經濟時期為促進經濟發(fā)展和保障群眾基本生活，長期實行“低物價、低收入、低消費”的模式，資源能源等基礎性產品價格壓得比較低。改革開放過程中，為了理順價格關系，可能表現(xiàn)為做“加法”多一些，做“減法”少一些。

　　國家在推進價格改革的過程中，始終注意做到積極穩(wěn)妥推進價格改革，努力使價格變動與經濟發(fā)展水平相適應、與社會承受能力相適應。但是也要看到，我國改革開放已經30多年，加入世界貿易組織也有10個年頭，我國經濟的國際化程度已經很高，特別是石油對外依存度達到57.5%、鐵礦石的進口依存度超過65%、天然氣對外依存度超過15%，其他一些能源資源產品也存在這種情況。如果這些大宗商品國內價格低于國際市場，就很難保障國內市場的供應。所以，在對外依存度較高的資源能源性產品領域，價格調整要更多地考慮國際市場因素，而對于國內基本可以自給的資源能源性產品(如煤炭)，價格改革則要更多地考慮國內的承受能力和與相關替代產品的比價關系。

　　二、必備知識點

　　(一)背景

　　2012年12月中旬舉行的全國發(fā)展和改革工作會議提出，2013年將“穩(wěn)步推進資源性產品為重點的價格改革，完善成品油價格形成機制，實施重點電煤與市場煤價格并軌，推進天然氣價格改革，完善居民階梯電價政策”。

　　2013年將還是一個資源價格改革年，將延續(xù)和完善2012年已經啟動的資源價格改革。

　　其中，電煤價格并軌已經出臺方案，居民階梯電價政策和成品油價格形成機制都已實行，2013年的任務在于如何完善，更加及時反映市場形勢和變化。而天然氣價格改革則處于試點階段，大部分消費仍然在政府定價的控制下，2013年能否在全國推開，以及如何推開，都值得觀察。

　　2012年底，幾經修改的電煤并軌方案終于出臺。電煤價格將完全交由煤電雙方自主確定，政府僅在價格不正常變動時予以干預。

　　油價方面，2012年，國內成品油價格經歷了四升四降八次調整，成品油價格經歷了現(xiàn)行定價機制出臺以來調整最頻繁的一年。

　　業(yè)內普遍預計，掛靠油種調整、調價周期縮短、與國際油價接軌是成品油定價機制進一步完善的方向，不過更新的定價機制至今沒有出臺。

　　2012年7月1日起，居民生活用電階梯電價正式施行。近半年來，一些地區(qū)的報道顯示居民用電增幅放緩，階梯電價正面效應初現(xiàn)。但階梯電價實行初期存在的城鄉(xiāng)用電量是否應分別計算、家庭人口和電量確定、合租戶的電費計量等問題依然存在。

　　天然氣價格改革尚在醞釀中。近年來，天然氣的消費增長很快，進口量更是節(jié)節(jié)攀升，對外依存度急速上升。2007年時對外依存度僅為2%，之后快速飆升，2009年5%，2010年11.8%，2011年24.3%。2012年前7個月已達28%，全年高達28.9%。

　　2013年1月9日閉幕的全國能源工作會議透露，2012年天然氣消費量達到1500億立方米左右。這意味著500億立方米左右的天然氣由進口供應?，F(xiàn)在，進口氣實行市場定價，國產氣是政府指導價，零售價低于進口價，批零倒掛。

　　國家能源專家咨詢委員會成員周鳳起分析說，天然氣價格改革需要推進，要反映資源的稀缺性，讓市場形成價格，否則將打擊企業(yè)的積極性。

　　就天然氣而言，改革意味著漲價。2012年，北京市管道天然氣居民用氣售價統(tǒng)一上調，江蘇、湖南部分市先后試點階梯氣價。

　　民用氣量少、相對固定，帶來的支出上漲較少。而工業(yè)用氣的價格上漲，將引起地方產業(yè)困難，從而遭到地方政府的抵制，當前氣價高、經濟發(fā)展較為落后的地區(qū)更是如此。

　　按照《天然氣“十二五”規(guī)劃》的提法，國內天然氣價格水平偏低，沒有完全反映市場供求變化和資源稀缺程度，不利于天然氣合理使用，亟待理順。

　　規(guī)劃明確，要建立反映資源稀缺程度和市場供求變化的天然氣價格形成機制，為天然氣價格最終市場化奠定基礎。

　　(二)意義

　　能源是保證國民經濟平穩(wěn)增長的基礎，在國民經濟中占有重要的地位。近年來，電力、煤炭、成品油、天然氣等供應緊張的問題不時出現(xiàn)，我國已發(fā)現(xiàn)的能源資源量總體不足，并且供給增長速度遠遠低于需求增幅。能源體制改革的步伐也進展緩慢。與此同時，日益嚴峻的全球氣候變暖壓力，也對能源的開發(fā)和使用提出了重大挑戰(zhàn)。在金融危機中，中國能源需求明顯減弱，一些發(fā)電、石化企業(yè)出現(xiàn)虧損。隨著中國經濟的快速發(fā)展，能源安全供應日益成為一個重大戰(zhàn)略問題。

　　我國資源產品價格不夠合理。水、電、天然氣等資源產品價格長期以來處于政府調控下的較低價位。資源性產品價格被人為壓低，導致了資源的過度利用。此外，我國能源消費低度化比較嚴重。因此，我國能源資源價格改革意義深遠。

　　第一，有利于深化社會主義市場經濟體制改革。完善資源性產品價格形成機制，使資源性產品的價格能夠靈敏地反映市場供求關系和資源稀缺程度，充分發(fā)揮市場機制在資源性產品價格形成中的基礎性作用，是深化社會主義市場經濟體制改革的一項重要內容。

　　第二，有利于經濟社會可持續(xù)發(fā)展。加快資源性產品價格市場化改革進程，建立有利于資源合理開發(fā)的價格約束機制和補償機制，是促進生態(tài)環(huán)境改善、加快資源地區(qū)經濟發(fā)展的重要途徑，也是實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展對資源性產品價格改革提出的新要求。

　　第三，有利于節(jié)約型社會建設。建立充分反映資源供求關系變化和資源稀缺程度的價格形成機制，是利用市場機制促進資源優(yōu)化配置的有效途徑，是實現(xiàn)節(jié)約資源戰(zhàn)略目標的制度保障。

　　(三)原則

　　要切實推進資源和能源價格改革需堅持的原則：

　　第一，價格改革要與能源領域改革同步推進，按照建立和完善社會主義市場經濟改革方向堅定不移地推進壟斷行業(yè)和能源領域的改革進程。

　　第二，電力體制改革要與煤炭鐵路體制改革同步推進，實現(xiàn)上下游產業(yè)鏈有機聯(lián)動，統(tǒng)籌一次能源和二次能源協(xié)調發(fā)展。

　　第三，針對競爭和壟斷的不同環(huán)節(jié)的不同特性實行不同定價方式和監(jiān)管辦法。

　　第四，價格改革與理順能源管理體制，加強能源市場的統(tǒng)籌監(jiān)管要統(tǒng)籌推進。

　　(四)對策

　　1.堅持市場化的方向

　　偏低的能源價格不能及時和充分地反映市場供求和資源稀缺程度，能源價格信號失真，導致能源的低效率使用和需求增長過快。“油荒”、“電荒”的頻頻出現(xiàn);企業(yè)將增加投入、增加消耗作為企業(yè)進一步發(fā)展的選擇，缺乏提高技術含量、加速產業(yè)升級的動力;高污染、高能耗企業(yè)在失真信號的指引下過度發(fā)展，加劇了資源的過度需求和浪費，使環(huán)境遭受嚴重破壞。由此形成粗放型的經濟增長方式，這不僅不利于我國經濟增長方式的轉變和產業(yè)結構的升級，還將影響我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。

　　為改變這種不利的局面，我國能源價格改革必須堅持市場化方向，促使能源價格向其實際價值回歸，由市場供求關系和資源稀缺程度決定價格。能源價格的市場化改革將提高能源的利用效率，促進企業(yè)加大自主創(chuàng)新的力度，有利于我國產業(yè)結構的優(yōu)化和升級，實現(xiàn)經濟的可持續(xù)發(fā)展。

　　能源的市場化定價應反映能源生產和使用的外部成本以及能源的不可再生性，通過征收能源稅等方式以實現(xiàn)能源外在成本的內部化和代際間的合理配置。例如，煤炭的市場價格應反映煤炭生產和使用所造成的地質損害和環(huán)境損失等外部成本。

　　堅持能源價格的市場化并不代表政府不再干預能源定價，政府仍然要對能源市場價格進行監(jiān)管，并解決市場無法解決的能源外部性問題。能源既有公共產品的性質，還有自然壟斷的性質，政府必須有所作為，解決市場不能解決的問題。

　　2.采取漸進式改革的方式

　　能源的重要性決定了其價格改革影響的廣泛性和深遠性。能源價格改革的目標是建立反映資源稀缺程度、市場供求關系和環(huán)境成本的價格形成機制。當前，國內外宏觀形勢的緊迫性要求我國必須加快步伐以實現(xiàn)這一目標，但是這并不意味著能源價格改革采取一步到位的方式。我國的國情決定了我國的能源價格改革進程只能是一個漸進的過程。

　　能源價格關系到企業(yè)的生產成本，又影響居民的消費支出，因此能源價格改革要充分考慮社會各方面的承受能力，積極穩(wěn)妥地推進。我國能源價格改革首先需要總結歷史的經驗，能源價格改革不僅僅是能源領域的問題，必須在充分考慮不同利益主體的訴求和社會各個階層承受能力的基礎上，積極穩(wěn)健地推進能源價格改革“小步快跑”。

　　3.建立合理透明的價格形成機制

　　我國能源價格改革要首先建立合理透明的能源價格形成機制。當前我國的能源價格大多都是“政府定價”或者“政府指導價”。政府補貼能源企業(yè)，能源企業(yè)補貼全社會。企業(yè)承擔政府職能，這導致民營和外資失去進入能源行業(yè)的動力。在明確的價格形成機制的預期引導下，能源企業(yè)必須通過控制成本、提高效率來提高企業(yè)的競爭力。建立合理透明的價格形成機制有助于吸引民營和外資等多種資本發(fā)展我國的能源產業(yè)。在能源行業(yè)內部形成多元產權主體競爭的格局，有利于提高產業(yè)整體的生產效率。

　　現(xiàn)階段我國能源價格調整遭遇來自民眾的較大阻力。一方面是居民已養(yǎng)成消費低價格能源的習慣，另一方面民眾不了解能源企業(yè)的生產成本，質疑漲價的合理性。因此，合理透明的價格形成機制有賴于能源企業(yè)生產成本的透明。厘清能源企業(yè)的成本，建立依賴于供應成本的價格形成機制對于促進我國能源價格改革具有重要意義。

　　4.增強市場結構的競爭性

　　能源行業(yè)關系國計民生的特殊地位決定了國有資本必須占據主導地位。而國有資本的過度壟斷是我國能源行業(yè)很多根本性問題的源泉。國有企業(yè)的預算軟約束導致不斷擴大規(guī)模成為其首選目標。規(guī)模的龐大并不代表著實力的強大，片面地追求規(guī)模會導致重復建設和能源的低效使用。國有資本的高度壟斷弱化能源產業(yè)的競爭強度，從而導致企業(yè)運營的低效率。

　　因此，提高能源效率必須在堅持能源領域國有資本占主導的前提下，增強市場結構的競爭性，促進能源行業(yè)投資主體的多元化，吸引和鼓勵民營企業(yè)及外資參與到能源產業(yè)的發(fā)展建設中來。能否增強市場的競爭程度，促進投資主體的多元化關系到我國能源價格改革的成敗。國有企業(yè)在市場中形成寡頭壟斷時，推動能源價格的市場化改革只會導致寡頭聯(lián)手操縱價格，并不會起到降低生產成本、提高效率的作用。只有在充滿競爭和潛在競爭的環(huán)境里，才能成長出高效率、低成本的能源企業(yè)。

　　三、例文賞析

　　把脈中國經濟發(fā)展中的電荒之痛

　　“電荒年年有，今年尤其重”，2012年以來，我國的用電缺口進一步擴大。本是用電淡季的3月至5月，用電量卻接近2011年夏季用電高峰期水平。步入6月份以后，部分地區(qū)用電負荷多次創(chuàng)下歷史新高，不同程度遭遇著“電荒”。

　　我國遭遇電荒的面積越來越大，涉及的省市也越來越多。除浙江、江蘇等東部發(fā)達地區(qū)以外，四川、貴州等中西部省份也都遭遇了近年來最為嚴峻的“電荒”。當前大面積出現(xiàn)的“電荒”，除了夏季溫度偏高用電量大、群眾不注意節(jié)約用電、煤炭資源的緊張等造成電荒的原因之外，更重要的原因是我國經濟發(fā)展方式還不夠科學、高耗能行業(yè)增長過快。由此可見，在經濟發(fā)展中，采取有效措施推動企業(yè)轉變自身的發(fā)展方式，緩解電荒，促進我國經濟的平穩(wěn)快速發(fā)展勢在必行。

　　政府要采取以價格手段為主，行政手段和法律手段為輔的宏觀調控政策。針對電荒這一問題，繼續(xù)推行對高耗能企業(yè)適當提高電價的調控政策，同時采用適當的行政和法律手段，提高高耗能企業(yè)準入門檻，以期改善當前電荒現(xiàn)象。

　　調整產業(yè)結構，不斷促進產業(yè)結構的升級。高耗能產業(yè)過快增長帶來用電需求的快速增長也是造成今年電荒的主要原因。政府應對積極調整產業(yè)結構和技術升級的企業(yè)予以資金和技術上的支持。同時，鼓勵能源研發(fā)機構進行相關節(jié)能技術的開發(fā)。

　　根據我國的能源分布狀況實行西電東輸等能源跨區(qū)域調配政策。還應對當前存在的“窩電”問題進行整治，增加財政和技術等投入，解決“窩電”問題的同時又能增加電力供給，這無疑是一個雙贏的對策。

　　加大節(jié)約用電意識的宣傳。入夏電荒的出現(xiàn)，一方面是企業(yè)用電尤其是高耗能企業(yè)用電量很大，另一方面也與氣候變熱導致家庭用電需求增大有關。政府相關部門深入企業(yè)和家庭加大節(jié)能意識的宣傳，對于節(jié)能有著重要意義。

　　政府還應鼓勵企業(yè)學習其他國家節(jié)約能源、創(chuàng)造新能源的技術以及經驗，不斷開發(fā)我國現(xiàn)有的能源，如風能、太陽能、潮汐能等，盡力擴大能源儲備，從源頭上解決電荒問題。

　　電力資源是促進企業(yè)經濟增長的重要因素，粗放的經濟發(fā)展方式導致了電荒的出現(xiàn)，進而影響到了我們的生產和生活。因此，把脈我國經濟發(fā)展過程中的電荒之痛，不僅僅是對電荒現(xiàn)象的把脈，更是對整個經濟整個社會發(fā)展的一種把脈。我們要對這個現(xiàn)象予以重視，只有盡快解決這一問題，我們才能保障經濟健康發(fā)展和人民生活幸福。

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