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針對政府投資中普遍存在的管理分散，決策隨意，項目實施過程中投資控制不嚴、監(jiān)管不力等現(xiàn)象，近年來寧波市不斷探索政府投資管理和項目代建制度，取得了一些經驗與成績，但仍需在實踐中不斷完善。

寧波市政府投資管理走的是一條不斷探索的路子。針對政府投資中普遍存在的管理分散，決策隨意，項目實施過程中投資控制不嚴、監(jiān)管不力等現(xiàn)象，近年來寧波堅持理論聯(lián)系實際，注重實效，在實踐中不斷探索。

一、寧波目前政府投資管理的主要做法

在探索過程中，寧波出臺了一系列規(guī)范性政策文件，嘗試建立起一套從科學決策到考察績效的后評價政府投資管理制度。這些文件包括：《寧波市財政性資金投資基本建設項目管理暫行辦法》、《關于進一步加強市本級政府投資項目管理的若干意見》、《寧波市關于政府投資項目實行代建制的暫行規(guī)定》、《市本級政府投資項目代建單位招投標暫行辦法》、《寧波市市本級政府投資項目竣工驗收管理暫行辦法》、《寧波市建設工程造價管理辦法》。在投資管理的各個環(huán)節(jié)，我們的主要做法是：

(一)加強政府投資資金管理。要管好政府投資項目，始終離不開資金管理，資金是籠頭，可以說管好了財政性建設資金，管項目就有了基礎。目前統(tǒng)一納入計劃的有農業(yè)、水利、林業(yè)、氣象、環(huán)保、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、政法、黨政機關等項目建設的財政性建設資金，總量在10億元左右，其中每年安排1000萬元用于重大項目的前期工作。

(二)決策階段。決策階段主要是審批工作，根據(jù)不同建設規(guī)模采取不同的方式：按規(guī)定，重大項目(指市本級財政性資金1億萬元以上交通、城建、水利或5000萬元以上其他項目)的立項和可研報告，由市計委會同有關部門進行協(xié)調初審后報市政府，經市政府審定同意后，由市計委批復。其他中、小型項目由建設單位提出申請，由市計委負責審批立項、可研、初步設計等。一般情況下，只有已審批同意的項目，才能列入年度財政性建設資金計劃。

(三)項目實施階段。嚴格項目實施管理的主要手段是推行政府投資項目代建制。寧波出臺規(guī)章并全面推行代建制起始于2002年，主要做法是：(1)代建項目的確定，即必須采用代建的適用范圍。凡建安工程投資在200萬元以上且市財政性資金投入在200萬元以上、建設單位沒有自行管理建設能力的建設項目，都應當實行代建制。(2)代建的形式。有兩種代建形式：全過程代建，即代建單位根據(jù)批準的項目建議書要求，對工程的可行性研究或初步設計及建設管理至竣工驗收實行全程管理;階段代建，代建單位根據(jù)批準的初步設計，對項目建設管理至竣工驗收實行階段管理。(3)代建單位的資格與產生方式。代建單位應當具有同類工程建設管理經驗，并且應當具備與項目相適應的監(jiān)理、施工、房地產開發(fā)或者其他相應的工程建設方面的資質。代建單位的產生引入了競爭機制，除個別特殊項目由政府指定外，均需通過招投標方式選擇代建單位。(4)實行代建合同管理。代建單位確定后，建設單位應當和代建單位簽訂項目委托代建合同。明確代建項目的范圍、形式，雙方的權利、義務等法律關系。市本級財政性資金投資在1000萬元以上的政府投資項目代建合同應當經市計委和市財政局鑒證。其他項目代建合同報市計委、市財政局備案。(5)管理經費。以批準的初步設計概算為基數(shù)，按規(guī)定計算建設項目管理費，代建單位管理費通過招投標確定，在建設項目管理費中列支，但最高不能超過建設項目管理費的90%.(6)獎勵與處罰。如工程包干有節(jié)余，代建單位可分成，其中市政府投資節(jié)余部分的30%或以下由代建單位留成。如決算投資超過包干基數(shù)，超過部分由建設單位和代建單位各承擔50%.因代建單位原因，造成工期拖延的予以罰款。(7)代建管理工作的分工。市計委負責政府投資項目代建工作的綜合管理。其中，城建、交通、水利項目的代建管理工作由相關專業(yè)部門負責，其他項目代建管理工作由市計委負責。

(四)竣工驗收階段。政府投資項目原則上由項目審批部門組織竣工驗收，市計委主要抓了市重點工程項目的竣工驗收。

(五)健全工程造價管理與項目監(jiān)管。市計委是寧波建設工程造價管理的主管部門，市建設工程造價管理處隸屬于計委，負責政府投資項目乃至全社會建設工程造價的日常管理，打破了行業(yè)的封閉循環(huán)，有利于有效控制政府項目投資。

寧波市還建立健全了重大政府投資項目稽察制度，按照國家有關規(guī)定制訂《寧波市重大建設項目稽察辦法》，建立市重大建設項目稽察辦公室，有重點地選擇一些重大政府投資項目進行全過程或部分階段的稽察。

二、政府投資管理仍然存在的一些缺陷

經過不斷的探索與完善，寧波的政府投資管理取得了一些經驗與成績，但仍然存在著一些缺陷，需要在實踐中不斷完善，主要的問題有：

(一)科學民主的決策體系有待進一步完善，政府建設資金統(tǒng)籌管理有待進一步加強。寧波雖然規(guī)范了政府投資項目的審批程序，但是項目決策的科學化、民主化水平還有待進一步提高。具體表現(xiàn)在每年的項目安排還缺少科學規(guī)劃的清晰指導;不少項目的前期工作不到位，導致項目投資難以有效控制;項目決策仍然一定程度上受現(xiàn)有行政體制的干擾與影響。在資金和項目的管理上，市計委雖然統(tǒng)籌編制相當部分的資金和項目建設年度計劃，但仍有一些專業(yè)部門沒有納入計委計劃的總盤子且比重還相當大，資金和項目的多頭安排現(xiàn)象仍然存在，集中政府有限財力辦大事辦急事的原則沒有得到最大限度的體現(xiàn)，資金和項目安排還有待進一步整合。

(二)項目建設管理有待進一步規(guī)范。作為打破某些行業(yè)內部封閉循環(huán)的一種嘗試，寧波把建設工程造價處隸屬市計委管理，成績是明顯的。但是，一些專業(yè)部門從工程設計、監(jiān)理、施工到竣工驗收等各階段行業(yè)內“一條龍”現(xiàn)象還相當嚴重，導致政府投資項目監(jiān)控、部門之間互相制約機制形同虛設，也給權力尋租留下了空間。代建制在實施過程中也暴露出一些需要完善的地方。寧波目前代建項目的建設資金仍由建設單位管理，建設單位根據(jù)代建單位的意見及有關規(guī)定將款項支付有關單位，加上體制上的一些特殊因素，代建單位往往屈從于建設單位(使用單位)的要求，不能對項目建設規(guī)模和標準作有效的控制。由于目前政府投資項目審批只管到初步設計階段，很多項目批準的初步設計與實際實施的施工圖內容、標準有很大不同，由此導致投資超概算、建設超規(guī)模超標準現(xiàn)象。代建單位和建設單位的責任也因此很難區(qū)分與認定。

(三)項目監(jiān)管和項目后評價工作有待進一步加強。由于人手不夠及一些體制上的原因，項目建設過程中監(jiān)管的力度不夠，再加上初步設計階段很多建設內容及標準不夠明確，導致投資超概算的原因很復雜，有時計委在超支責任的認定上也很為難。項目后評價工作開展的力度也不夠，不能很好地給項目管理工作的改進和項目決策提供有效的信息。

三、下一步改進政府投資管理的思路

經過前幾年的探索，我們感到確實到了一個需要總結經驗進一步完善管理制度的階段，而國家最近正在進行的投資體制改革恰好給我們提供了一個良好的契機。這次國務院決定的一個重要精神是在放開企業(yè)投資的同時管好管嚴政府投資。我們打算以此為契機，總結政府投資管理的經驗與教訓，出臺新的政府投資管理辦法，主要思路是：

(一)進一步加強和規(guī)范決策機制。在政府投資管理中要加大前期工作的力度，以課題和規(guī)劃前期帶項目前期，匯總前期工作成熟的項目建立政府投資項目庫并明確先后順序，在此基礎上建立年度計劃制度，有序地統(tǒng)一組織實施。對重大政府投資項目，除了要求中介機構評估咨詢、專家評議等環(huán)節(jié)外，還應建立市政府常務會議審議制度。要設計各種機制保證決策的科學性、民主化，避免決策過程中的拍腦門現(xiàn)象和人為因素的干預。同時我們也要加快整合資金和項目安排，努力克服財政性建設資金安排分散，形不成合力的弊端。

(二)進一步完善審批程序。實踐中許多項目批準的初步設計與實際實施的施工圖內容、標準有很大不同，由此導致投資超概算、建設超規(guī)模超標準。為了克服這一弊端，我們的初步設想是簡化初步設計審批，但要審批施工圖預算，用以控制投資。

(三)打破行業(yè)壟斷。要掃除一些行業(yè)人為設置的進入壁壘，打破行業(yè)封閉循環(huán)體系。建立科學合理的工程資質管理制度，改革不合理的施工單位確定方式，讓合格的能夠達到合同要求但又出價最低的企業(yè)能夠順利承建項目。

(四)完善代建制。逐步推廣全過程代建模式，嘗試“交鑰匙”工程。改革現(xiàn)有的代建資金撥付形式，實行建設資金直接下?lián)艽▎挝换蚴┕挝坏拇ǚ绞健?/p>

(五)加強項目竣工驗收、后評價工作以及全過程的監(jiān)管。要建立完善政府投資項目(尤其是重大項目)的決算、審計、績效評價制度和激勵機制、責任追究制度，以及動態(tài)的預算制度，建立

（責任編輯：中大編輯）

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