第九章 房地產經紀行業(yè)管理

房地產經紀行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展離不開科學有效的行業(yè)管理。房地產經紀行業(yè)管理有多種模式，每種模式有各自特點，管理的效果也有所不同。我國的房地產經紀行業(yè)管理涉及部門較多，側重政府監(jiān)管，但存在立法滯后等問題。本章介紹了房地產經紀行業(yè)管理的含義、特征、作用、基本原則和基本模式，分析了行業(yè)組織的性質和作用，總結了我國目前房地產經紀行業(yè)行政監(jiān)管和自律管理的基本框架和內容。通過本章學習，可以熟悉我國房地產經紀行業(yè)管理的基本情況和行業(yè)管理的基本要求。

第一節(jié) 房地產經紀行業(yè)管理概述

一、房地產經紀行業(yè)管理的含義與作用

房地產經紀行業(yè)管理是人民政府房地產經紀管理部門、房地產經紀行業(yè)組織對房地產經紀機構和房地產經紀人員、房地產經紀活動和房地產經紀行為實施的監(jiān)督管理。房地產經紀行業(yè)管理的目的在于規(guī)范房地產經紀行為，協調房地產經紀活動相關當事人(如房地產經紀機構、房地產經紀人員、房地產經紀服務對象)責、權、利關系，維護相關當事人合法權益，促進房地產經紀行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

房地產經紀行業(yè)管理是社會公共管理的一個組成部分，它的基本作用就是維護社會整體利益，即通過行業(yè)管理使房地產經紀活動更加符合社會整體規(guī)范，并最大限度地增進社會福利。就目前的情況來看，通過對房地產經紀行業(yè)進行監(jiān)督管理來規(guī)范房地產經紀活動，有助于加快房地產流通，增加房地產有效供給，提高房地產利用效率，促進房地產業(yè)的發(fā)展，提高人民的居住質量和水平。其次，房地產經紀行業(yè)管理作為一種行業(yè)管理，可以協調行業(yè)內部各類主體之間以及行業(yè)與社會其他主體之間的關系，促進行業(yè)整體高效運轉和持續(xù)發(fā)展，維護房地產經紀從業(yè)者的合法權益和行業(yè)的整體利益。從發(fā)達國家和地區(qū)的實際情況來看，房地產經紀行業(yè)管理較好的地方，行業(yè)的經濟收益較高，從業(yè)人員的社會形象和社會地位也較高，整個行業(yè)發(fā)展比較快。反之，房地產經紀行業(yè)管理欠佳的地方，行業(yè)的經濟收益就較低，從業(yè)人員的社會形象和社會地位也較差，行業(yè)發(fā)展阻礙多，發(fā)展速度慢。

二、房地產經紀行業(yè)管理的基本原則

(一)創(chuàng)造良好條件，鼓勵行業(yè)發(fā)展

房地產經紀行業(yè)是房地產業(yè)的重要組成部分。在過去十幾年的發(fā)展中，房地產經紀行業(yè)不僅為我國房地產市場和房地產業(yè)的發(fā)展，乃至社會經濟發(fā)展做出了重大的貢獻，隨著新建商品房市場向存量房市場轉變，房地產經紀行業(yè)的地位和作用會越來越重要。房地產經紀行業(yè)是一個急需鼓勵和支持發(fā)展的行業(yè)。對房地產經紀行業(yè)的管理，應本著創(chuàng)造良好條件、鼓勵行業(yè)發(fā)展、促進行業(yè)進步的原則。行業(yè)管理制度的設計和行業(yè)管理政策的制定都應當有利于創(chuàng)造良好的行業(yè)生存發(fā)展環(huán)境，有利于建立完善行業(yè)自我提高、不斷進步的發(fā)展機制。房地產經紀行業(yè)管理應當完善行業(yè)管理的法律法規(guī)，提高從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)道德水平和專業(yè)勝任能力，規(guī)范房地產經紀服務行為，改善房地產經紀行業(yè)的社會形象，引導行業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展。

(二)遵循行業(yè)規(guī)律，實施專業(yè)管理

房地產經紀行業(yè)是以促成房地產交易、提高房地產交易效率、維護當事人合法權益、保障房地產交易安全為服務宗旨的行業(yè)。房地產商品的特殊性和房地產交易的復雜性都使得房地產經紀是專業(yè)性極強的經紀活動。與證券經紀、保險經紀一樣，房地產經紀活動作為一種特殊商品的經紀活動，其特殊性遠遠大于它與其他各類經紀活動具有的共性。從我國證券經紀、保險經紀行業(yè)管理的經驗來看，對從業(yè)人員專業(yè)知識要求較高的經紀行業(yè)，實施專業(yè)化管理是必要的。從境外房地產經紀行業(yè)的情況看，專業(yè)化的房地產經紀行業(yè)管理是一種慣例。因此，應將房地產經紀行業(yè)與其他經紀行業(yè)分開，參照證券、保險經紀行業(yè)的模式實施專業(yè)管理。

(三)推進行業(yè)立法，嚴格依法管理

在倡導建設法制社會、依法治國的背景下，對房地產經紀行業(yè)實施管理應當以法律法規(guī)為依據，實施專業(yè)管理，避免政府行政管理部門超出法律法規(guī)許可范圍實施管理，更要避免不同政府部門從本部門角度出發(fā)制定互不銜接的政策或規(guī)定。目前，房地產經紀行業(yè)立法嚴重滯后，缺乏規(guī)范房地產交易和房地產經紀的專項立法，無《房地產經紀管理條例》或者《房地產交易管理條例》。針對目前房地產經紀法律法規(guī)體系尚不健全，許多方面存在法律空白的狀況，國家和地方立法機構應該加快建設有關房地產經紀的法律法規(guī)體系，理順房地產經紀行業(yè)管理的行政管理體系。

目前我國房地產經紀行業(yè)管理可依據或者能參照的法律法規(guī)主要有：

1.法律：由全國人民代表大會或常務委員會制定，如《城市房地產管理法》《民法總則》《合同法》等;

2.部門規(guī)章：由國務院部門制定，如《房地產經紀管理辦法》《房地產廣告發(fā)布規(guī)定》等;

3.地方性法規(guī)和地方性規(guī)章：各省市、自治區(qū)人大及其常委會、地方政府在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下結合當地實際制定了一些規(guī)范房地產經紀行為的地方性法規(guī)和規(guī)章，如《天津市房地產交易管理條例》、《深圳市房地產市場監(jiān)管辦法》等;

4.政府主管部門出臺的規(guī)范性文件：《國家發(fā)展改革委關于放開部分服務價格意見的通知》(發(fā)改價格[2014] 2755號)、《人力資源社會保障部住房城鄉(xiāng)建設部關于印發(fā)(房地產經紀專業(yè)人員職業(yè)資格制度暫行規(guī)定)和(房地產經紀專業(yè)人員職業(yè)資格考試實施辦法>的通知》(人社部發(fā)[2015] 47《住房城鄉(xiāng)建設部等部門關于加強房地產中介管理促進行業(yè)健康發(fā)展的意見》(建房 [2016] 168號)等。

(四)健全行業(yè)組織，加強行業(yè)自律

在我國政府簡政放權，從“無限”政府向“有限”政府轉換的大趨勢下，房地產經紀行業(yè)管理應當加快行業(yè)自律建設，充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用。行業(yè)自律就是充分發(fā)揮行業(yè)成員自身的積極性、能動性，充分利用社會資源，對行業(yè)進行自我管理。在法制社會，政府對行業(yè)進行管理必須有法律依據，而行業(yè)自律管理只需要通過行業(yè)成員的協商，因而在管理權源上具有更大的靈活性、機動性，更能適應行業(yè)快速發(fā)展的需要。自律管理中最重要的手段就是制定行業(yè)規(guī)范。行業(yè)規(guī)范通過同行業(yè)內的民事行為主體協商制定，比法律、法規(guī)具有更強的靈活性，可以在法律法規(guī)所規(guī)定的標準之上，為行業(yè)提供更高的行業(yè)標準，便于根據市場

需要和行業(yè)發(fā)展水平不斷進行調整、更新。其與市場競爭、優(yōu)勝劣汰的市場機制相配合，可以起到推進行業(yè)進步，提升行業(yè)整體水平的作用。正因為如此，在境外市場經濟發(fā)達的國家和地區(qū)，行業(yè)規(guī)范對競爭性行業(yè)都具有很好的行業(yè)管理作用。

在崇尚實現自我價值的現代社會，行業(yè)自律管理的基本規(guī)則由獨立的民事行為主體以自愿遵守為前提，共同制定并認可，具有更廣泛的社會基礎。行業(yè)自律管理規(guī)則符合行業(yè)特點，基于業(yè)內人士的共識，因此有很強的內在約束力。相對政府的行政管理，行業(yè)自律管理更容易調動行業(yè)成員的主觀能動性，可以在更廣泛的層面上調動社會資源，這不僅有利于節(jié)約行政資源，更有利于提高房地產經紀行業(yè)管理水平，使房地產經紀行業(yè)在更大程度上增進社會福利。

(五)順應市場機制，維護有序競爭

對房地產經紀行業(yè)的管理應適應市場經濟的要求，順應市場經濟發(fā)展的趨勢。在市場經濟體制下，企業(yè)作為市場中的獨立主體，會根據市場供求狀況、行業(yè)競爭狀況和企業(yè)自身條件進行行為決策。市場的供求機制、競爭機制會調節(jié)企業(yè)的行為。對于房地產經紀行業(yè)這種競爭性行業(yè)，情況更是如此。因此，應避免用計劃經濟體制下的傳統(tǒng)思路管理行業(yè)。有關行業(yè)的規(guī)模、結構等問題，應通過市場選擇來決定。房地產經紀行業(yè)管理主要應起到避免市場機制失靈，保證市場機制正常運作的作用。房地產經紀行業(yè)管理應有助于形成按照市場經濟原則有序運作，不斷發(fā)展的行業(yè)發(fā)展機制。

在這一原則指導下，房地產經紀行業(yè)管理應以維護房地產經紀行業(yè)及其相關市場有序競爭為價值取向。因為，市場機制運作以市場有序競爭為前提條件。要維護有序競爭，房地產經紀行業(yè)管理首先要保證行業(yè)的適度發(fā)展，要避免因信息不對稱等因素的存在使房地產經紀行業(yè)出現超出市場需求的盲目發(fā)展，避免因行業(yè)過度膨脹導致業(yè)內惡性競爭。其次，房地產經紀行業(yè)管理應通過一系列制度堅決抵制不公平、不正當競爭，避免不公平、不正當競爭破壞行業(yè)發(fā)展的內在機制。

三、房地產經紀行業(yè)管理的基本模式

管理模式是由管理主體、管理手段和機制所組成的動態(tài)系統(tǒng)，不同管理模式之間在系統(tǒng)組成要素(如管理主體、管理手段)、系統(tǒng)結構、運作流程上存在著差異。房地產經紀行業(yè)管理主要有以下三種模式：

(一)行政監(jiān)管模式

在這種模式下，政府行政主管部門承擔了房地產經紀行業(yè)管理的絕大部分職能，管理手段以行政手段為主，如進行職業(yè)資格認證、登記備案與年檢和制定示范合同、行政監(jiān)督等。這種模式下的房地產經紀行業(yè)組織管理職能相對薄弱，一般只在教育培訓、合作交流、優(yōu)秀評選等方面發(fā)揮作用。目前我國內地和香港地區(qū)主要采取這種模式，但香港地區(qū)在法律手段的運用上比內地更成熟一些。我國香港地區(qū)的地產代理監(jiān)管局是專門管理房地產經紀行業(yè)的政府機構，主要負責頒發(fā)牌照和行政管理的工作。它是根據《地產代理條例》成立的一個財政獨立的法定機構，其使命是提高地產代理業(yè)的服務水準，加強對消費者權益的保護，并鼓勵公開、公正、誠實的物業(yè)交易。行業(yè)管理的主要內容包括設定代理機構和認定地產代理人從事代理活動的基本資質，使執(zhí)業(yè)的機構和個人具有相當的專業(yè)知識和工作經驗;建立監(jiān)察機構，對地產代理活動進行監(jiān)督;調解地產代理人與委托人的糾紛;對違紀的地產代理機構和個人進行相應的懲處;推行書面代理合約，減少糾紛。香港地產代理業(yè)的商會有香港地產代理商協會、香港地產代理專業(yè)協會等多個，但各商會對會員行為的約束力都較弱，主要是在行業(yè)教育、學術交流和與政府溝通上發(fā)揮作用，比如在香港代理監(jiān)管制度確立前，作為地產代理業(yè)的代表與政府進行談判，反映同業(yè)意見及為同業(yè)爭取合理權益。在監(jiān)管制度確立后，采取種種措施幫助會員熟悉、適應新的政策法規(guī)等。在香港，規(guī)范地產代理活動的法律除了《地產代理條例》外，主要還有《地產代理常規(guī)(一般責任及香港住宅物業(yè))規(guī)例》及《地產代理(裁定傭金爭議)規(guī)例》，它們具有較強的適應性，對規(guī)范代理活動起到了有效的作用。

(二)行業(yè)自律模式

這種模式中房地產經紀的直接管理主體是房地產經紀行業(yè)組織。行業(yè)協會不僅實施自律性管理職能，還受政府職能部門甚至立法機構的委托，行使對房地產經紀業(yè)的行政管理職能。在這種模式下，管理手段相對較為豐富，法律、行政、經濟和自律等手段都有所運用。目前我國臺灣地區(qū)就是采取這種模式。

我國臺灣地區(qū)房地產經紀業(yè)的“同業(yè)公會”有立法授權，并受政府行政主管部門委托，直接從事房地產經紀業(yè)的各項具體管理事務，而主管部門只是對其實行指導和間接管理。“同業(yè)公會”進行行業(yè)管理的主要內容包括參與行業(yè)立法和組織實施，目前臺灣房地產經紀業(yè)的《不動產經紀業(yè)管理條例》(以下簡稱《條例》)是由主管機關委托公會起草的?！稐l例》規(guī)定“經紀業(yè)在辦妥公司登記或商業(yè)登記后，應加入登記所在地的同業(yè)公會后方得營業(yè)”，這種“業(yè)必歸會”的原則為實施行業(yè)管理奠定了重要基礎。行業(yè)發(fā)展的大事在主管機關指導下由公會操作，如臺灣地區(qū)的房地產流通信息網絡，從規(guī)劃到實施，都是由公會組織操作，主管部門僅是進行指導。行業(yè)管理的具體事務均由公會承擔，比如培訓行業(yè)隊伍、指導企業(yè)自律、組織企業(yè)交流、協調企業(yè)關系等。臺灣除《不動產經紀業(yè)管理條例》外，還制定了《不動產經紀營業(yè)員測定辦法》、《不動產經紀人專業(yè)訓練機構團體及課程認可辦法》、《不動產說明書應記載及不得記載事項》、《不動產經紀業(yè)或經紀人員獎勵辦法》、《不動產經紀人員獎懲委員會組織規(guī)程》等。臺灣地區(qū)房地產經紀業(yè)管理通過立法，有多種細則，內容具體、易于操作。房地產經紀業(yè)主管機關依托“同業(yè)公會”實施管理，使房地產經紀活動逐步走向規(guī)范。

(三)行政監(jiān)管與行業(yè)自律結合模式

在這種模式中，政府行政主管部門和房地產經紀行業(yè)組織都是強有力的管理主體，但兩者管理職能有所分工。美國房地產經紀業(yè)的行業(yè)管理就是這種模式。美國各州政府多數都設有專門機構對房地產經紀行業(yè)進行管理，主要職責是制定有關管理規(guī)則、管理房地產經紀機構的設立、房地產經紀人與銷售員執(zhí)業(yè)資格牌照發(fā)放、審定執(zhí)業(yè)資格考試及教育訓練的內容、審批從事執(zhí)業(yè)課程教育的學校的資格、處理房地產交易客戶的投訴等。各州政府還設有調查機構和專門的監(jiān)察機構負責調查和處理違規(guī)執(zhí)業(yè)案例。

房地產經紀行業(yè)協會的職責主要是促進房地產經紀人與立法機關、行政機關及經紀人之間的協調、溝通，制定行業(yè)技術標準及職業(yè)道德準則，提供培訓教育機會，制定合同示范文本，受理消費者投訴。協會還提供房地產信息共享平臺，規(guī)定加入協會的經紀人必須共享信息，否則會被開除。通過這一系列手段，對房地產經紀業(yè)的執(zhí)業(yè)規(guī)范、信譽、行業(yè)協作等方面進行有效管理。在美國，有關規(guī)范房地產經紀人的法律主要有“一般代理法規(guī)”( Common-law Agency)、“契約法規(guī)”(Contract Principles)、各州的“執(zhí)照法”(State Licensing Laws)，“聯邦法”(Federal Laws)、“專業(yè)倫理法則”(Professional Codes of Ethics)。這些法規(guī)并不是針對房地產經紀行業(yè)的專業(yè)性法規(guī)，而是一般性的法律規(guī)范。執(zhí)行一般性法律就能規(guī)范房地產經紀行業(yè)，這也從另一個側面說明美國社會中一般性法律體系已經相當嚴密和完善。

由于雙重主體的管理模式和完善的法律體系，美國房地產經紀行業(yè)在管理和發(fā)展上都居于國際領先水平。經過長達一二百年的發(fā)展，目前美國房地產經紀業(yè)幾乎滲透到房地產交易市場的每個角落。在房屋買賣中，有超過80%的交易是通過房地產經紀人幫助完成的。目前在美國從事房地產經紀業(yè)務的人員超過200萬人，僅全美房地產經紀人協會就有會員100萬人。各州都建立了嚴格的房地產經紀人執(zhí)業(yè)牌照管理制度和較為完善的行為準則及倫理道德規(guī)范。法律還規(guī)定了房地產交易中的信息披露制度。行業(yè)協會在管理體系中扮演著重要角色，全國、州和區(qū)域三個層次的房地產經紀行業(yè)協會是房地產經紀人與立法、行政機關之間的橋梁，為會員提供培訓教育的機會，并制定具體的行業(yè)技術標準以及職業(yè)道德準則。由行業(yè)協會主導建立的聯合銷售制度，從客觀上促使房源信息在全國范圍內得以共享。在房地產經紀的運作實踐中，美國還形成了包括個人信用保障制度、產權保險制度、房屋質量保證、過失保險制度、合同示范文本在內的一套對行業(yè)從業(yè)者及機構的保護機制，為房地產經紀業(yè)的規(guī)范運作奠定了堅實的基礎。以上三種模式的主要區(qū)別是管理主體不同，及其因主體不同而導致的管理手段有所不同。就房地產經紀行業(yè)管理的內容來看，政府行政監(jiān)管部門和行業(yè)協會這兩類不同性質的主體，對不同管理內容的勝任度也是不同的。因此，雙重主體的管理模式通常比單一主體的管理模式更能適應房地產經紀行業(yè)管理的多重要求，因而管理效果更好。美國又由于法律法規(guī)的健全，房地產經紀業(yè)的發(fā)展與管理成效更加顯著。

四、房地產經紀行業(yè)管理的主要內容

(一)房地產經紀行業(yè)的專業(yè)性管理

房地產經紀是圍繞一種特定的商品——房地產，開展的中介服務活動，具有很強的專業(yè)性，因此，房地產經紀行業(yè)管理也具有很強的專業(yè)性。這主要體現在三個方面：

1.對房地產經紀活動主體實行專業(yè)資質、資格管理

從發(fā)達國家和地區(qū)的情況來看，很多國家對房地產經紀業(yè)的從業(yè)人員，建立了系統(tǒng)的教育和繼續(xù)教育、資格考試和資格認定的制度，以保證房地產經紀業(yè)從業(yè)人員具備相應的專業(yè)知識和技能。同時，對房地產經紀機構實行專業(yè)的營業(yè)資質和牌照管理。

2.對房地產經紀人員的職業(yè)風險進行管理

房地產經紀活動所涉及的標的是具有高額價值的房地產，因此，房地產經紀人員在執(zhí)業(yè)活動的一些失誤，常常會給客戶造成巨大的經濟損失，從而也就給房地產經紀人員自身帶來嚴重的民事法律后果。這種職業(yè)風險如果不能有效規(guī)避，會給房地產經紀業(yè)造成重大打擊。所以一些發(fā)達國家和地區(qū)通過設立房地產經紀行業(yè)賠償基金、執(zhí)業(yè)保證金以及強制性過失保險制度等，來規(guī)避房地產經紀業(yè)的職業(yè)風險。

3.重視房地產經紀管理的地域性

房地產市場的地域性決定了房地產經紀業(yè)的運作也不可避免地帶有很強的地域特征，因此對房地產經紀業(yè)的管理也應注意到不同地域的差別。

(二)房地產經紀行業(yè)的規(guī)范性管理

由于房地產經紀業(yè)是一種服務業(yè)，它不提供實體性產品，而是提供服務，服務的經濟實質是一種具有使用價值的動態(tài)過 因此，對房地產經紀的管理側重于保證服務過程的規(guī)范性。從發(fā)達國家和地 ，經驗來看，對服務過程規(guī)范性方面的管理，主要通過以下幾方面內容的管理來實現：

1.房地產經紀執(zhí)業(yè)規(guī)范

發(fā)達國家和地區(qū)一般通過立法來制定房地產經紀執(zhí)業(yè)規(guī)范，如美國的《一般代理法規(guī)》(Common-Law Agency)，我國香港地區(qū)的《地產代理條例》和臺灣地區(qū)的《不動產經紀業(yè)管理條例》。

2.房地產經紀服務收費

房地產經紀作為一種服務性行業(yè)，其所提供的服務不如實體產品那樣容易進行價值判別，因此房地產經紀機構與客戶之間在服務收費問題上較容易產生糾紛，特別需要行業(yè)管理的協調作用，收費管理的最主要方式是制定具有法律約束力的房地產經紀服務傭金標準(通常是指其相對于房地產交易額的一定比率)。各國(地區(qū))房地產經紀行業(yè)管理規(guī)范都嚴令禁止房地產經紀機構賺取合同約定傭金以外的經濟利益，如房地產交易差價等。

(三)房地產經紀行業(yè)的公平性管理

房地產經紀業(yè)是以信息為主要資源的服務業(yè)，信息自身的種種特點以及信息不對稱所帶來的種種后果都要求行業(yè)管理主體對房地產經紀行業(yè)實施公平性管理，以保證行業(yè)內部各機構及從業(yè)人員之間的公平競爭和行業(yè)與服務對象之間的公平交易。具體來說，主要有三個方面：

1.行業(yè)競爭與合作的管理

信息的共享性、積累性、時效性，使得房地產經紀業(yè)內部容易產生不正當競爭，但同時又迫切需要開展行業(yè)內的廣泛合作。因此，對行業(yè)競爭與合作的管理也是房地產經紀行業(yè)管理的重要內容，美國房地產經紀協會所建立的“多重上市服務系統(tǒng)(MLS)”是開展行業(yè)協作管理的典范。

2.房地產經紀業(yè)的誠信管理

由于房地產經紀人員與服務對象之間存在著較為明顯的信息不對稱現象，因此對房地產經紀的管理必須十分注重房地產經紀的誠信管理。很多國家的政府和房地產經紀行業(yè)組織通過法律規(guī)范、行政管理、教育與行業(yè)自律乃至評獎、設立信用保證金等種種方式，對房地產經紀機構及房地產經紀職業(yè)人員的信譽進行管理。

3.房地產經紀糾紛管理

由于房地產經紀人員與服務對象之間的信息不對稱，很容易引起雙方對同一問題認識的差異，從而導致房地產經紀糾紛。在一些房地產經紀行業(yè)不夠成熟的地方，房地產經紀人員素質的良莠不齊，更催化了這種糾紛。所以關于房地產經紀糾紛的管理是房地產經紀行業(yè)管理的重要內容。從發(fā)達國家和地區(qū)的情況來看，建立常規(guī)的消費者投訴通道、明確仲裁和協調的主體、制定糾紛處理的法律性文件是糾紛管理的主要手段。

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