四、我國政府預算編制和執(zhí)行制度

政府預算制度，是財政運行的基本規(guī)則，是有關政府預算活動的各種法規(guī)制度，是納稅人及其國家權力機關控制財政活動的機制。政府預算制度是財政制度的核心，是財政賴以存在的基礎，是國家政治體制的重要組成部分。政府預算制度，一般是通過“預算法”的形式予以確定。

(一)預算編制制度

1.建立部門預算制度

部門預算，是指政府部門依據(jù)國家有關政策法規(guī)及其履行職能需要，由基層單位開始編制，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后提交立法機關依法批準的涵蓋部門各項收支的年度財政收支計劃。部門預算制度是市場經(jīng)濟國家財政預算管理的基本形式。實行部門預算制度，需要將部門的各種財政性資金、部門所屬單位收支全部納入在一本預算中編制。，部門預算收支，既包括行政單位預算，也包括所屬事業(yè)單位預算;既包括一般收支預算，也包括政府基金收支預算;既包括基本支出預算，也包括項目支出預算;既包括財政部門直接安排的預算，也包括有預算分配權部門安排的預算。部門收入預算編制采用標準收入預算法。通過對國民經(jīng)濟運行情況和重點稅源進行調查，建立收入動態(tài)數(shù)據(jù)庫和國民經(jīng)濟綜合指標庫，在對經(jīng)濟、財源及其發(fā)展變化趨勢進行分析論證的基礎上，選取財政收入相關指標，建立標準收入預算模型，根據(jù)可預見的經(jīng)濟性、政策性和管理性等因素，確定修正系數(shù)，編制標準收入預算。部門支出預算編制采用零基預算法。支出預算包括基本支出預算和項目支出預算。其中，基本支出預算實行定員定額管理，人員支出預算按照工資福利標準和編制定員逐人核定;日常公用支出預算按照部門性質、職責、工作量差別等劃分若干檔次，制定標準定員定額體系，逐部門核定。項目預算要進行科學論證和合理排序，納入項目庫，編制中長期項目安排計劃，結合財力狀況，在預算中優(yōu)先安排急需可行的項目。在此基礎上，編制具有綜合財政預算特點的部門預算。部門預算采取自下而上的編制方式，編制程序實行“兩上兩下”的基本流程。“一上”就是部門編報部門預算建議數(shù)，上報同級財政部門。“一下”就是財政部門對各部門上報的預算建議數(shù)審核、平衡后，匯總成本級預算初步方案報同級政府，經(jīng)政府批準后向各部門下達預算控制限額。“二上”就是各部門根據(jù)財政部門下達的預算控制限額，編制部門預算草案上報同級財政部門。“二下”，就是財政部門在對各部門上報的預算草案審核后，匯總成本級預算草案和部門預算草案，報經(jīng)政府審批后，提交本級人民代表大會審議，并在本級人民代表大會批準預算草案后一個月內向本級各部門批復預算，各部門應當在財政部門批復本部門預算之日起15日內，批復所屬各單位的預算，并負責具體執(zhí)行。

建立部門預算制度的重要意義。①實行綜合預算，統(tǒng)一了預算分配權，實現(xiàn)了預算編制的統(tǒng)一性，增強了預算的透明度，提高了預算分配的規(guī)范性和完整性。②通過加強結余資金管理、引入績效評價等，增強了預算管理的科學性，提高了財政資源配置效率和財政資金使用效益。③確立了部門作為部門預算主體的地位，承擔著預算管理責任，部門財權與事權相結合，有利于提高政府宏觀調控和各部門統(tǒng)籌安排資金的能力，有利于推動部門和行業(yè)事業(yè)發(fā)展。

④預算從基層編起，經(jīng)過部門審核匯總、財政綜合平衡，再報政府審定、人大審批，使預算形成的鏈條更加嚴密，增強了預算決策的科學化和民主化，預算法治性約束大大增強，有效地規(guī)范了政府的管財行為、財政的理財行為和部門的用財行為。

2.將預算外資金納入預算管理

為貫徹落實全國人：大和國務院有關規(guī)定，財政部決定從2011年1月1日起，將按預算外資金管理的收入(不含教育收費)全部納入預算管理。

(1)預算管理方式。自20 11年1月1日起，中央各部門各單位的教育收費作為本部門的事業(yè)收入，納入財政專戶管理，收繳比照非稅收入收繳管理制度執(zhí)行;中央部門預算外收入全部上繳中央國庫，支出通過公共財政預算或政府性基金預算安排。其中，交通運輸部集中的航道維護收入納入政府性基金預算管理;中央部門收取的主管部門集中收入、國有資產(chǎn)出租出借收入、廣告收入、捐贈收入、回收資金、利息收入等預算外收入納入一般預算管理，使用時用于收入上繳部門的相關支出，?？顚Ｓ谩?/p>

(2)收入預算級次和支出安排原則。預算外收入納入預算管理后，收入預算級次保持不變，原上繳中央財政專戶的收入上繳中央國庫。預算外收入納入預算管理后，相應取消全部預算外收支科目。地方各級財政部門要按照國務院關于把政府所有收支全部納入預箕管理的規(guī)定，在20 11年1月1日以前將全部預算外收入納入預算管理。

(3)將預算外資金納入預算管理的重要意義。①將預算外資金納入預算管理，將改變過去資金分散管理、切塊存放的狀態(tài)，使各項收支活動成為有機統(tǒng)一的整體，有利于加強財政資金管理，增強財政預算的完整性，充分發(fā)揮財政調控職能;②有利于完善預算分配制度，進一步提高財政管理水平，推動加快建立由公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成的有機銜接的政府預算體系;③預算外資金納人預算管理，使預算外資金收支全過程處于人大、政府及其財政部門的監(jiān)督之下，有利于規(guī)范預算管理，提高依法理財?shù)乃?，有利于從源頭上預防腐敗。

(二)預算執(zhí)行制度

預算執(zhí)行制度是政府預算制度的重要組成部分，是預算實施的關鍵環(huán)節(jié)。

1. 建立國庫集中收付制度

從2001年開始，我國正式實施國庫管理制度改革。改革目標是將傳統(tǒng)的財政資金銀行賬戶管理體系和資金繳撥方式，改為以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。主要內容是：取消各部門在商業(yè)銀行開設的賬戶，建立以財政部門為主體的國庫單一賬戶體系，所有財政性資金全部在國庫單一賬戶體系中運作，由財政部門統(tǒng)一管理。規(guī)范財政性資金收繳方式，對政府財政收入分別實行直接繳庫和集中匯繳制度，取消各執(zhí)收單位自行開設和管理的收入過渡賬戶，所有收入通過代理銀行直接繳人國庫或財政專戶;改變財政資金分散撥付方式，由財政部門根據(jù)不同支付主體，對不同類型的支出分別采取財政直接支付和財政授權支付等方式，將原通過各部門轉撥的財政性資金，改為財政部門通過國庫單一賬戶體系直接支付或授權各部門支付到個人、用款單位或者商品供應商和勞供者。建立國庫集中收付制度的意義。

① 加強了預算執(zhí)行過程的監(jiān)督控制。以國庫單一賬戶體系為基礎的電子化監(jiān)控系統(tǒng)，從根本上加強了事前和事中監(jiān)督。

②提高了預算執(zhí)行管理信息的透明度。改革從根本上改變了傳統(tǒng)的財政資金運行機制，實現(xiàn)了由層層“中轉”變“直達”用款單位和個人。在收入收繳方面，可以直接從納稅或者繳款環(huán)節(jié)獲取收入信息;在支出支付方面，可以從各基層預算單位最終付款環(huán)節(jié)直接獲取信息。這種獲取預算執(zhí)行信息的機制，為預算執(zhí)行信息的準確性和及時性提供了機制保障，為預算執(zhí)行管理和分析提供可靠的信息基礎。

③增強了財政宏觀調控能力。國庫現(xiàn)金流量由過去各單位分散持有，轉變?yōu)樨斦块T統(tǒng)一持有和管理，有利于保證重點支出和預算的正常執(zhí)行，有利于加強財政政策與貨幣政策的協(xié)調實施，加強宏觀調控。

2.實行政府采購制度

政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。將公用支出和項目支出中的大宗大型的設備購置，以及財政投資的基本建設項目，通過公開招標、競爭性談判等方式，實行政府集中統(tǒng)一采購。政府采購運行機制實行集中采購與分散采購相結合，以集中為主，分散為輔;公開招標與非公開招標相結合;委托采購與自行采購相結合。實行政府采購制度，要科學編制政府采購年度預算，為政府采購提供有效依據(jù)，提高政府采購的效率和效益。1996年，我國開始進行政府采購制度改革試點。2003年，《中華人民共和國政府采購法》正式實施，標志著政府采購制度改革進入新的歷史發(fā)展時期。

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（責任編輯：中大編輯）

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