三、我國政府預(yù)算體系

按照建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政制度的要求，我國完整的政府預(yù)算體系包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算。

1.公共財(cái)政預(yù)算

公共財(cái)政預(yù)算，亦即一般預(yù)算，是指政府憑借國家政治權(quán)力，以社會管理者身份籌集以稅收為主體的財(cái)政收入，用于保障和改善民生、維持國家行政職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障國家安全等方面的收支預(yù)算。公共財(cái)政預(yù)算收入，既包括用于滿足政府日常行政事業(yè)活動及保障國家安全、社會穩(wěn)定、發(fā)展科學(xué)、衛(wèi)生、教育等各項(xiàng)事業(yè)開支需要的收入，也包括用于滿足政府投資性支出需要的收入，主要包括稅收收入和非稅收入。其中，稅收收入包括增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、船舶噸稅、車輛購置稅、關(guān)稅、耕地占用稅、契稅等。非稅收入包括專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收人、國有資本經(jīng)營收人、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入和其他收入等。公共財(cái)政預(yù)算支出，按支出功能分類包括一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、社會保障基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)、其他支出和轉(zhuǎn)移性支出;按支出經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類包括_?。嘿Y福利支出、商品和服務(wù)支出、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、對企事業(yè)單位的補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈與、債務(wù)利息支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股、其他支出。目前我國每年統(tǒng)計(jì)公報(bào)公布的財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政赤字的數(shù)字，是就公共財(cái)政預(yù)算而言的。

2.政府性基金預(yù)算

政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。政府性基金項(xiàng)目由財(cái)政部審批，重要的政府性基金項(xiàng)目須報(bào)國務(wù)院審批。為加強(qiáng)對政府性基金的管理，財(cái)政部每年都向社會公布政府性基金項(xiàng)目目錄，接受社會監(jiān)督。所有政府性基金都納入政府性基金預(yù)算管理，通過政府性基金收支表列示，按照法定程序接受人大審查和監(jiān)督。我國現(xiàn)行的政府性基金預(yù)算體制，是根據(jù)1996年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理定》確定的。該文件規(guī)定，從1996年起，將經(jīng)國家批準(zhǔn)征收的部分政府性基金(收費(fèi))和地方財(cái)政按國家規(guī)定收取的各項(xiàng)稅費(fèi)附加，納入財(cái)政預(yù)算管理。政府性基金的設(shè)立，對促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展等發(fā)揮了積極作用。政府性基金預(yù)算，是指政府通過向社會征收基金、收費(fèi)以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得收入，專項(xiàng)用于支持特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算一樣，同屬于政府預(yù)算的范疇。但二者之間又有所不同，主要表現(xiàn)在資金的管理方式不同。政府性基金預(yù)算的收入具有指定用途、?？顚Ｓ玫奶卣鳌Ｕ曰鹗杖?，是指納入預(yù)算管理的各項(xiàng)政府性基金和地方財(cái)政部門按國家規(guī)定收取的各項(xiàng)稅費(fèi)附加收入，以及原來在預(yù)算中列支的部分專項(xiàng)收入。政府性基金支出，主要是按照?？顚Ｓ迷瓌t，與基金預(yù)算收入一一對應(yīng)。

政府性基金預(yù)算的管理原則是以收定支，?？顚Ｓ?，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。政府性基金使用單位應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部統(tǒng)一要求以及同級財(cái)政部門的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真編制年度相關(guān)政府性基金預(yù)決算，逐級匯總后報(bào)同級財(cái)政部門審核;各級財(cái)政部門在審核匯總使用單位年度政府性基金預(yù)決算的基礎(chǔ)上，編制本級政府年度政府性基金預(yù)決算草案，經(jīng)同級人民政府審定后，報(bào)同級人民代表大會或其常務(wù)委員會審查批準(zhǔn)。財(cái)政部匯總中央和地方政府性基金預(yù)決算，形成全國政府性基金預(yù)決算草案，經(jīng)國務(wù)院審定后，報(bào)全國人民代表大會審查批準(zhǔn)。

3.國有資本經(jīng)營預(yù)算

國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排，不列赤字。

國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的核心是調(diào)整國家和國有企業(yè)之間的分配關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營管理戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對國有資本收益進(jìn)行合理分配和使用，有利于完善國有企業(yè)收入分配制度，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)國有資本的合理配置，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機(jī)制性問題。國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制原則。一是統(tǒng)籌兼顧、適度集中。統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的需要，合理確定國有資本收益分配比例。二是相對獨(dú)立、相互銜接。既保持國有資本經(jīng)營預(yù)算的完整性和相對獨(dú)立性，又保持與政府公共預(yù)算的相互銜接。三是分級編制、逐步實(shí)施。按照國有資產(chǎn)分級管理體制，國有資本經(jīng)營預(yù)算分級編制，并根據(jù)條件逐步實(shí)施。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支范圍。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入主要包括從國家出資企業(yè)取得的利潤、股利、股息和國有產(chǎn)權(quán)(股權(quán))轉(zhuǎn)讓收入、清算收入等，支出主要用于對重要企業(yè)補(bǔ)充資本金和彌補(bǔ)一些國有企業(yè)的改革成本等。

從2010年開始，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算提交全國人大審查批準(zhǔn)。2010年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍為國資委監(jiān)管企業(yè)、中國煙草總公司和中國郵政集團(tuán)公司。2011年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，中央企業(yè)國有資本收益收取比例適當(dāng)提高。具體收取比例分為四類執(zhí)行：第一類為企業(yè)稅后利潤的15%;第二類為企業(yè)稅后利潤的10%;第三類為企業(yè)稅后利潤的5%;第四類免交國有資本收益。

4.社會保障預(yù)算

社會保障預(yù)算是指政府通過社會保險(xiǎn)繳費(fèi)、政府公共預(yù)算安排等方式取得收入，專項(xiàng)用于社會保障支出的收支預(yù)算。為加強(qiáng)社會保險(xiǎn)基金管理，規(guī)范社會保險(xiǎn)基金收支行為，明確政府責(zé)任，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，2010年國務(wù)院決定試編社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，經(jīng)過幾年試編后，將正式提交全國人大審議。

(1)指導(dǎo)思想和原則。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算是根據(jù)國家社會保險(xiǎn)和預(yù)算管理法律法規(guī)建立，反映各項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金收支的年度計(jì)劃。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，通過對社會保險(xiǎn)基金籌集和使用實(shí)行預(yù)算管理，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化社會保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督，保證社會保險(xiǎn)基金安全完整，提高社會保險(xiǎn)基金運(yùn)行效益，促進(jìn)社會保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算遵循以下基本原則：一是依法建立，規(guī)范統(tǒng)一。依據(jù)國家法律法規(guī)建立，嚴(yán)格執(zhí)行國家社會保險(xiǎn)政策，按照規(guī)定范圍、程序、方法和內(nèi)容編制。二是統(tǒng)籌編制，明確責(zé)任。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算按統(tǒng)籌地區(qū)編制執(zhí)行，統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)預(yù)算管理方式，明確本地區(qū)各級人民政府及相關(guān)部門責(zé)任。三是專項(xiàng)基金，?？顚Ｓ?。社會保險(xiǎn)各項(xiàng)基金預(yù)算嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)范收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，?？顚Ｓ?，不得擠占或挪作他用。四是相對獨(dú)立，有機(jī)銜接。在預(yù)算體系中，社會保險(xiǎn)基金預(yù)算單獨(dú)編報(bào)，與公共財(cái)政預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算相對獨(dú)立、有機(jī)銜接。社會保險(xiǎn)基金不能用于平衡公共財(cái)政預(yù)算，公共財(cái)政預(yù)算可補(bǔ)助社會保險(xiǎn)基金。五是收支平衡，留有結(jié)余。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算堅(jiān)持收支平衡，適當(dāng)留有結(jié)余。

(2)編制范圍。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算按險(xiǎn)種分別編制，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金等內(nèi)容。根據(jù)國家法律法規(guī)建立的其他社會保險(xiǎn)基金，條件成熟時(shí)，也應(yīng)盡快納入社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理。

(3)編制方法。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算編制采用科學(xué)、規(guī)范的方法，提高預(yù)算編制的預(yù)見性、準(zhǔn)確性、完整性和科學(xué)性。社會保險(xiǎn)基金收入預(yù)算的編制應(yīng)綜合考慮統(tǒng)籌地區(qū)上年度基金預(yù)算執(zhí)行情況、本年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平預(yù)測以及社會保險(xiǎn)工作計(jì)劃等因素。社會保險(xiǎn)基金支出預(yù)算的編制應(yīng)綜合考慮統(tǒng)籌地區(qū)本年度享受社會保險(xiǎn)待遇人數(shù)變動、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、社會保險(xiǎn)政策調(diào)整及社會保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)變動等因素。

(4)編報(bào)和審批。全國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算草案由人力資源社會保障部匯總編制，財(cái)政部審核后，由財(cái)政部和人力資源社會保障部聯(lián)合向國務(wù)院報(bào)告。待條件成熟時(shí)，由國務(wù)院適時(shí)向全國人大報(bào)告。

(5)執(zhí)行和調(diào)整。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算不得隨意調(diào)整。在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，應(yīng)當(dāng)編制社會保險(xiǎn)基金預(yù)算調(diào)整方案。

(6)決算。全國社會保險(xiǎn)基金決算草案由人力資源社會保障部匯總編制，財(cái)政部審核后，由財(cái)政部和人力資源社會保障部聯(lián)合向國務(wù)院報(bào)告。

上述四類預(yù)算并非完全獨(dú)立，而是一個(gè)有機(jī)銜接的整體。能夠統(tǒng)籌安排使用的資金，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一納人公共財(cái)政預(yù)算;具有?？顚Ｓ眯再|(zhì)且不宜納人公共財(cái)政預(yù)算管理的資金，應(yīng)當(dāng)納人政府性基金預(yù)算;國家以所有者身份依法取得的國有資本經(jīng)營收益，并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌納人國有資本經(jīng)營預(yù)算;通過一般性稅收、社會保障費(fèi)(稅)及其他渠道籌集和安排的、專門用于社會保障的各項(xiàng)收支，應(yīng)當(dāng)納入社會保障預(yù)算(目前正在試編社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，待條件成熟時(shí)，研究逐步過渡到編制社會保障預(yù)算)。公共財(cái)政預(yù)算是政府預(yù)算體系的基礎(chǔ)，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算相對獨(dú)立，各預(yù)算間可進(jìn)行適當(dāng)調(diào)劑，例如，國有資本經(jīng)營預(yù)算部分收入可用于彌補(bǔ)社會保障支出。

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（責(zé)任編輯：中大編輯）

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