第十四章 財政管理體制

一、財政管理體制內(nèi)容與類型

(一)財政管理體制的含義

財政管理體制，是指國家管理和規(guī)范中央與地方政府之間以及地方各級政府之間劃分財政收支范圍和財政管理職責與權(quán)限的一項根本制度。在我國，財政管理體制有廣義與狹義之分。廣義的財政管理體制主要包括政府預算管理體制、稅收管理體制、公共部門財務管理體制等。狹義的財政管理體制是指政府預算管理體制。

政府預算管理體制是財政管理體制的中心環(huán)節(jié)，它規(guī)定了各級政府間的財力劃分，規(guī)定了預算資金使用的范圍、方向和權(quán)限。因此.通常人們所使用的財政管理體制概念，指的就是政府預算管理體制。

(二)財政管理體制的內(nèi)容

1.財政分配和管理機構(gòu)的設(shè)置

有財政分配，就需要設(shè)立一定的機構(gòu)來從事財政管理。古今中外，各國政府都設(shè)立了專門的比較完善的財政機構(gòu)來管理財政事務，形成一個比較健全的財政管理系統(tǒng)。與政府管理體制相適應，目前我國的財政管理機構(gòu)分為中央、省(自治區(qū)、直轄市)、設(shè)區(qū)的市(自治州)、縣(自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū))、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))五級。各級財政部門內(nèi)部又設(shè)置不同業(yè)務分工的機構(gòu)，分別負責各項業(yè)務管理工作。

2.政府間事權(quán)及支出責任的劃分

財政管理體制作為劃分各級政府間財政關(guān)系的根本制度，其依據(jù)是政府職能界定和政府間事權(quán)劃分。政府間財政支出劃分是財政管理體制的基礎(chǔ)性內(nèi)容。在多層級政府及其財政結(jié)構(gòu)中，任何一個國家都不可能將所有事權(quán)集中在中央，也不可能將所有事權(quán)都下放給地方.過度集權(quán)和過度分權(quán)都會產(chǎn)生許多問題。政府問事權(quán)及支出責任劃分一般遵循以下重要原則：

(1)受益原則。這是指根據(jù)公共產(chǎn)品和服務的受益范圍來劃分政府間事權(quán)。對于全國范圍內(nèi)受益的事權(quán)劃歸中央;對于在區(qū)域范圍內(nèi)受益的事權(quán)劃歸地方;

對于受益范圍涉及多個區(qū)域的事權(quán)劃歸相關(guān)地區(qū)政府協(xié)商承擔，或者由中央政府出面協(xié)調(diào)由受益地區(qū)共同承擔。

(2)效率原則。這是指根據(jù)產(chǎn)品的配置效率來確定事權(quán)的歸屬。

公共產(chǎn)品和服務由哪一級政府提供效率更高就由哪一級政府來提供。

(3)區(qū)域原則。這是指根據(jù)公共產(chǎn)品和服務的區(qū)域性來劃分政府間事權(quán)。

將沒有區(qū)域性特征、需要按統(tǒng)一規(guī)劃和標準提供的全國性公共產(chǎn)品和服務的事權(quán)劃歸中央政府，如外交、國防事務等;將具有區(qū)域性特征、需要因地制宜來提供的地區(qū)性公共產(chǎn)品和服務的事權(quán)劃歸地方，如社會治安、城市供水、公園事務等。

(4)技術(shù)原則。這是指根據(jù)公共產(chǎn)品和服務的規(guī)模大小、技術(shù)難易程度來劃分政府間事權(quán)。對于規(guī)模龐大、需要高技術(shù)才能完成的公共產(chǎn)品和服務，應由中央政府負責，如三峽工程、青藏鐵路等公共工程;反之，應由地方政府負責。

3.政府間財政收入的劃分

稅種屬性是決定政府問財政收入劃分的主要標準。市場經(jīng)濟成熟國家一般遵循以下幾個重要原則：一是集權(quán)原則。無論是單一制國家，還是聯(lián)邦制國家，為了保持政策的統(tǒng)一性，保持社會穩(wěn)定，維護中央政府權(quán)威，一般都是在政府間初次分配中集中較多的財力，將收入份額較大的主體稅種劃歸中央政府。二是效率原則。將一些流動性較強的收入，作為中央政府收入;將一些流動性不強的收入(如以土地為課稅對象的收入)、地方政府比較了解稅基等基本信息、收人相對穩(wěn)定的，劃歸地方政府，既易于操作，征稅效率也比較高。三是恰當原則。為了有效實施宏觀調(diào)控，將一些調(diào)控功能較強的稅種作為中央政府收入;對于體現(xiàn)國家主權(quán)的收入(如關(guān)稅)，作為中央政府收入，不宜作為地方收入或中央地方分享收入。四是收益與負擔對等原則。對于收益與負擔能夠直接對應的收入(如使用費等)，一般作為地方政府收入。

根據(jù)國際經(jīng)驗，政府間財政收支劃分呈現(xiàn)的基本特征，是收入結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)的非對稱性安排。即收入結(jié)構(gòu)劃分以中央政府為主，支出結(jié)構(gòu)劃分則以地方政府為主，也就是說在年度財

政收支總量中，劃歸中央政府掌握的收入要大于其實質(zhì)性職權(quán)范圍的一定比例，而地方政府所承擔的職權(quán)則往往要超過其直接收入劃分所擁有的財力。所以在財政收支劃分上作出這種非對稱性安排，一方面，中央j吱府擁有相對較多的財力，使地方政府在一定程度上依賴于中央政府支持，同時中央政府也有能力予以支持，這有利于保證中央政府在宏觀調(diào)控中的主導地位，維護中央政府的權(quán)威性。：另一方面，絕大部分公共需要的受益范圍是具有區(qū)域性的，各地企業(yè)和居民對公共物品和服務的需求都具有質(zhì)和量的差別，由各地方政府針對本地需求提供的公共物品和服務要比中央政府提供更為便利，有利于降低成本，有利于提高財政資金使用效益。

4.政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度

作為財政管理體制的重要組成部分，政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是協(xié)調(diào)中央政府與地方政府間財政關(guān)系的一項重要配套制度。本章后面將專門闡述財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容。

(三)財政管理體制的類型

1.財政管理體制的兩種模式

從世界各國財政管理體制的差異看，一般分為兩種模式或類型：

(1)財政聯(lián)邦制模式。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府與州政府之間的權(quán)力劃分遵循“州余權(quán)主義，原則，即在憲法中未指明或者未列舉的聯(lián)邦權(quán)屬之外的事務，州有權(quán)立法和實施。聯(lián)邦制下，聯(lián)邦(中央)與州(地方)之間的權(quán)力關(guān)系具有如下特點：一是聯(lián)邦(中央)與州(地方)在憲法規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)相對獨立、平等，互不從屬;二是聯(lián)邦(中央)與州(地方)都直接對公民行使權(quán)力，每個公民都隸屬于兩級或多級政府;三是聯(lián)邦(中央)與州(地方)之間在憲法規(guī)定的事務上相互協(xié)調(diào)。聯(lián)邦制下的財政管理體制模式，是指在憲法和相關(guān)法律確定的各級政府獨立事權(quán)基礎(chǔ)上，各級政府獨立地行使各自的財權(quán)財力，自收自支，白求平衡，自行管理，自成一體的體制模式。在這種體制下，中央財政與地方財政之間、地方上級財政與下級財政之間沒有整體關(guān)系，政府間的財政聯(lián)系主要依靠分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度來實現(xiàn)。美國、加拿大、德國、澳大利亞、俄羅斯、墨西哥、印度等國家實行財政聯(lián)邦制。

(2)財政單一制模式。財政單一模式下的財政管理體制，是指中央和地方各級政府在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，根據(jù)事權(quán)劃分及與之相適應的財權(quán)財力劃分，統(tǒng)一財政預算和分級管理的一種體制模式。在這種模式下，財政大政方針和主要的規(guī)章制度由中央統(tǒng)一制定、安排，地方在中央決策和授權(quán)范圍內(nèi)對財政活動進行管理。財政單一制模式下，地方政府擁有的分權(quán)水平較低，自主性較小。法國、英國、日本、韓國、意大利等國實行財政單一制。

2.改革開放后我國財政管理體制的變化

新中國成立以來，從總體上講，我國一直實行統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財政管理體制。1978年，黨的十一屆三中全會召開，中國進人改革開放的新時代，以集中為主要特征的傳統(tǒng)財政管理體制，作為分配領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，率先成為改革開放的突破口。1980年至1993年歷經(jīng)了三次大的改革。這三次體制改革可以概括為是“包干型”財政管理體制。

(1)1980--1984年“劃分收支、分級包干”體制。這一體翻也稱為“分灶吃飯”體制，其主要內(nèi)容是按照經(jīng)濟體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央和地方的收支范圍;地方預算收支的包干基數(shù)，按照劃分收支的范圍，以1979年預算收支執(zhí)行數(shù)為基礎(chǔ)，經(jīng)過適當調(diào)整后計算確定;地方上繳比例、調(diào)劑收入分成比例和定額補助數(shù)核定后，原則上5年不變。

(2)1985--1987年“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制，其主要內(nèi)容是收入劃分原則上按稅種劃分各級預算收入;支出按隸屬關(guān)系劃分中央與地方預算支出。

(3)1988--1993年實行包干財政體制。這種體制規(guī)定對全國絕大多數(shù)地區(qū)分別實行收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、定額上解、定額補助等不同形式的包干辦法。各種包干體制的實行，其積極作用表現(xiàn)在：一是改變了財權(quán)高度集中的狀況，逐步擴大了地方財政自主權(quán)，調(diào)動了地方各級政府當家理財?shù)姆e極性，地方政府由原來被動地安排財政收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c經(jīng)濟管理，增強了責任心，較好地體現(xiàn)了“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理，，和責權(quán)利相結(jié)合的原則。二是財力分配由過去的“條條”為主改為“塊塊’’為主，中央各職能部門不再下達指標，增強了地方政府的財權(quán)，有利于各地區(qū)因地制宜地規(guī)劃和發(fā)展社會經(jīng)濟事業(yè)。三是財政體制一經(jīng)確定，幾年不變，體制的穩(wěn)定性和透明度增強;有利于地方制定和執(zhí)行長遠規(guī)劃，保持經(jīng)濟與社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。四是財政體制改革帶動了各級財政收入的增長，支持配合了其他領(lǐng)域的改革。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化，包干型財政體制越來越不能適應形勢發(fā)展的需要。

各種包干體制存在的問題，主要表現(xiàn)在：一是體制形式不統(tǒng)一、不規(guī)范，表明政府間財政分配關(guān)系還不規(guī)范，財力分配存在不合理現(xiàn)象。二是體制的政策目標不明確，政府間財政分配關(guān)系變革始終圍繞財力切割、.財權(quán)集散而展開，并側(cè)重縱向間財力分配，較少考慮橫向的財政分配關(guān)系，沒有形成完整的橫向財政調(diào)整體制和機制，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)效果不明顯。三是財政包干制度大多是包死上交中央數(shù)或者低彈性增長，中央財政在新增收入中的份額逐步下降，中央財力拮據(jù)，中央政府宏觀調(diào)控缺乏必要的財力基礎(chǔ)。

為了，加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制，進一步理順中央與地方財政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮財政職能作用，增強中央政府宏觀調(diào)控能力，1994年國務院對中央和地方間財政管理體制進行了新的構(gòu)建，取消包干制，實行了分稅制財政管理體制。這次改革是新中國財政史上具有里程碑意義的改革，我國財政管理體制改革由放權(quán)讓利進入到制度創(chuàng)新的新階段。

(四)財政管理體制的作用

1.保證各級政府和財政職能的有效履行

建立財政管理體制的根本目的，是構(gòu)建一個

（責任編輯：中大編輯）

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