第二部分 財政

第十章 公共物品與財政職能

一、公共物品的定義及其融資與生產(chǎn)

(一)公共物品及其特征

公共物品是指增加一個人對該物品的消費(fèi)，并不同時減少其他人對該物品消費(fèi)的那類物品。與公共物品相對應(yīng)的是私人物品。公共物品的這一定義是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅.薩繆爾森首次提出來的。公共物品的形式化定義奠定了現(xiàn)代財政學(xué)的基礎(chǔ)，從此，公共物品才被納入與私人物品一樣的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，從而使分析公共物品的最優(yōu)配置問題成為可能。“純公共物品”具有兩大特征，即消費(fèi)上的非競爭性和非排他性。前者指的是，某種公共物品一旦被提供，增加一個人的消費(fèi)并不增加任何額外成本，也就是增加一個人消費(fèi)的邊際供給成本為零。這一特征強(qiáng)調(diào)了集體提供公共物品的潛在收益。后者指的是，一種公共物品一旦被提供出來，要排除一個額外的消費(fèi)者在技術(shù)上不可行，或者盡管技術(shù)上排他是可行的，但這樣做的成本過高。這一特征指出了通過市場機(jī)制提供公共物品的潛在困難。

上述公共物品的兩個特征中，非競爭性是主要特征，非排他性是派生特征。正因?yàn)楣参锲肪哂邢M(fèi)上的非競爭性，若是由于個人沒有付費(fèi)而阻止他的消費(fèi)，則違反了社會資源有效利用的帕累托準(zhǔn)則。

(二)公共物品的需求顯示

在商品和服務(wù)市場上，人們用出價多少表示對私人物品的需求強(qiáng)度和需求數(shù)量。但同樣的機(jī)制對公共物品并不完全有效。其原因在于，公共物品一旦被生產(chǎn)出來，如果阻止未付費(fèi)者消費(fèi)，從社會資源利用的角度看，是缺乏經(jīng)濟(jì)效率的，也就是說，排他性地消費(fèi)不符合效率原則。更何況，在很多情況下，排他性消費(fèi)的成本很高。

在現(xiàn)實(shí)生活中，人們通過政治機(jī)制顯示對公共物品的需求。具體講就是，人們通過事先同意的某種投票程序選擇他們所傾向的公共收入和支出方案，或通過投票給他們認(rèn)為能夠代表其利益的政治家和官僚，間接地表達(dá)對公共物品的需求。因此，私人物品的需求顯示是通過自愿的市場交易實(shí)現(xiàn)的，而公共物品的需求顯示是通過具有強(qiáng)制性的政治交易實(shí)現(xiàn)的。

自古以來，人類創(chuàng)造了多種投票規(guī)則，同時也發(fā)展了各種代議制度，旨在尋求一個更完美的偏好顯示機(jī)制，用以揭示社會作為整體對公共物品的需求數(shù)量與需求結(jié)構(gòu)。自由社會要求每個人的價值都得到尊重，因而一致同意規(guī)則最符合社會正義原則。然而，任何民主制度都不是免費(fèi)的，在所有事務(wù)中都運(yùn)用一致同意決策規(guī)則，必然帶來高昂的決策成本，甚至出現(xiàn)久議不決的情況。因而，現(xiàn)實(shí)生活中的決策機(jī)制往往界于獨(dú)裁(一個人說了算)和一致同意之間，稱之為“多數(shù)決策規(guī)則”或“少數(shù)服從多數(shù)”。常見的多數(shù)決策規(guī)則有：相對多數(shù)決策(simple plurality voting)、二輪決選制(plurality mnoff)、逆向排除法(sequential mnoff)、博爾達(dá)計分法(Borda count)、孔多塞規(guī)則(Condorcet procedure)、贊同投票(approval voting)等等。

(三)公共物品的融資與生產(chǎn)

民主社會中，政府有責(zé)任按照納稅人提出的公共物品的需求結(jié)構(gòu)和需求數(shù)量，公正而有效率地供給公共物品。公共物品的供給包含兩重含義，一重是指公共物品的資金來源，即誰為公共物品付費(fèi)、以何種方式付費(fèi)，我們稱之為公共物品的融資;另一重是指由誰負(fù)責(zé)、如何將公共物品的投入要素轉(zhuǎn)化為公共物品的產(chǎn)出，我們稱之為公共物品的生產(chǎn)。

1.公共物品的融資

一是政府融資(或強(qiáng)制融資)。由于公共物品存在消費(fèi)上的非排他性，理性的個人傾向于由他人付費(fèi)，而自己坐享其成，這就是“免費(fèi)搭車”。免費(fèi)搭車問題使公共物品市場融資機(jī)制失靈，因此由傳統(tǒng)的公共物品理論引申出來的結(jié)論是：政府應(yīng)作為公共物品供給的資金提供者，以強(qiáng)制稅收的形式為公共物品融資。政府融資的缺點(diǎn)是難以滿足社會成員對公共物品的多樣化需求。

二是私人融資(或自愿融資)。在公共物品的兩個主要特征中，非排他性成為對自愿融資起阻礙作用的關(guān)鍵因素。盡管有這種限制，公共物品有時還經(jīng)由收費(fèi)的集體行動而被自愿提供，特別是在公共物品的受益結(jié)構(gòu)和成本分擔(dān)都比較清晰的小規(guī)模集體中，或者當(dāng)提供者同時也是該公共物品的主要受益者時。私人融資的缺點(diǎn)是可能導(dǎo)致公共物品供給的數(shù)量不足和結(jié)構(gòu)不平衡。

三是聯(lián)合融資。公共物品在一定情況下，由私人來提供是可能的，但多數(shù)情況下，應(yīng)在私人融資和公共融資之間做出分工。換一個角度來看這個問題，對于政府來說，通過價格機(jī)制激勵私人自愿提供公共物品，而不是親自來提供，則是最為理想的。常見的手段是政府以財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等方式，鼓勵私人機(jī)構(gòu)提供公共物品。

2.公共物品的生產(chǎn)

當(dāng)公共物品供給所需的資金問題已經(jīng)解決，社會成員還需決定通過何種方式完成公共物品的生產(chǎn)或公共服務(wù)的遞送。通常有政府生產(chǎn)和合同外包兩種方式。政府生產(chǎn)，是指代表公眾利益的政治家雇傭公共雇員，與他們簽訂就業(yè)合同，合同中對所需提供的物品或服務(wù)做出具體規(guī)定。合同外包，是指政治家首先與私人廠商簽約，再由這個私人廠商與其雇員簽訂勞務(wù)合同，按政府的要求完成公共物品或服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)。在合同外包中，私人簽約者可能是營利性機(jī)構(gòu)，也可能是非營利性機(jī)構(gòu)，不論其性質(zhì)如何，合同外包都是公共服務(wù)提供私有化的表現(xiàn)。

一般來說，支持公共物品提供私有化的理由是，同樣的服務(wù)由私人生產(chǎn)成本更低，而反對者則認(rèn)為，私人生產(chǎn)降低了服務(wù)的質(zhì)量。從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和不完全合同理論的角度看，各類組織(包括政府機(jī)關(guān))在最小化交易費(fèi)用方面具有不同的優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)通過不同組織結(jié)構(gòu)間的比較制度分析，來確定何種組織結(jié)構(gòu)在何種公共物品的生產(chǎn)上具有相對效率。

(四)公共物品供給的制度結(jié)構(gòu)

公共物品這一概念的現(xiàn)實(shí)意義在于，它既指出了集體行動的潛在收益，同時也表明，難以找到通過使所有人都滿意的融資方式來實(shí)現(xiàn)這種集體行動的潛在收益。因此，理性的社會成員將利用其智慧，通過規(guī)則的創(chuàng)新，以獲取來自公共物品交易的共同利益，并公正地分享收益和分擔(dān)成本，這就是公共物品供給的制度結(jié)構(gòu)。該制度結(jié)構(gòu)涉及以下四方面內(nèi)容：①公共物品供給的決策制度：何種物品應(yīng)當(dāng)被公共地而不是私人地提供?提供多少?決策問題是公共物品供給制度結(jié)構(gòu)的核心。現(xiàn)代社會中，公共物品供給的決策權(quán)最終應(yīng)屬于每一位社會成員或經(jīng)其同意的代議機(jī)構(gòu)(代理人)。②公共物品供給的融資制度：由誰為公共物品付費(fèi)?以何種方式付費(fèi)?③公共物品供給的生產(chǎn)制度：由誰負(fù)責(zé)公共物品的生產(chǎn)或公共服務(wù)的遞送?以何種方式生產(chǎn)與遞送?④公共物品的受益分配制度：誰將成為公共物品供給的最終受益者?受益的規(guī)模和結(jié)構(gòu)狀況如何?通過公共物品供給的制度結(jié)構(gòu)，能夠反映出一國政府在經(jīng)濟(jì)社會生活中所扮演的角色。我們的目標(biāo)是要建立一個多元的、競爭性的、有效率的、均衡發(fā)展的公共物品供給制度結(jié)構(gòu)。政府在其中的責(zé)任是，要為公民獲得基本公共服務(wù)提供制度保證，并作為基本公共服務(wù)的最后出資人。這不是說所有的公共物品與服務(wù)，必須由政府出資或生產(chǎn)，政府應(yīng)當(dāng)靈活運(yùn)用監(jiān)管、融資和生產(chǎn)三種角色，充分發(fā)掘社會其他主體的潛力，以最小的成本、最能發(fā)揮非政府主體積極性的方式，達(dá)到這一目的。

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（責(zé)任編輯：中大編輯）

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