(四)PFI方式

PFI(PrivateFinanceInitiative，私人主動融資)是指由私營企業(yè)進行項目的建設(shè)與運營，從政府方或接受服務(wù)方收取費用以回收成本，在運營期結(jié)束時，私營企業(yè)應(yīng)將所運營的項目完好地、無債務(wù)地歸還政府。PFI融資方式具有使用領(lǐng)域廣泛、緩解政府資金壓力、提高建設(shè)效率等特點。利用這種融資方式，可以彌補財政預(yù)算的不足、有效轉(zhuǎn)移政府財政風(fēng)險、提高公共項目的投資效率、增加私營部門的投資機會。

PFI是一種強調(diào)私營企業(yè)在融資中主動性與主導(dǎo)性的融資方式，在這種方式下，政府以不同于傳統(tǒng)的由其自身負(fù)責(zé)提供公共項目產(chǎn)出的方式，采取促進私營企業(yè)有機會參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品的生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的一種全新的公共項目產(chǎn)出方式。通過PFI方式，政府與私營企業(yè)進行合作，由私營企業(yè)承擔(dān)部分政府公共物品的生產(chǎn)或提供公共服.務(wù)，政府購買私營企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)，或給予私營企業(yè)以收費特許權(quán)，或政府與私營企業(yè)以合伙方式共同營運等方式，來實現(xiàn)政府公共物品產(chǎn)出中的資源配置最優(yōu)化、效率和產(chǎn)出的最大化。

1. PFI的典型模式

PFI模式最早出現(xiàn)在英國，在英國的實踐中，通常有三種典型模式，即經(jīng)濟上自立的項目、向公共部門出售服務(wù)的項目與合資經(jīng)營項目。

(1) 在經(jīng)濟上自立的項目。以這種方式實施的PFI項目，私營企業(yè)提供服務(wù)時，政

府不向其提供財政的支持，但是在政府的政策支持下，私營企業(yè)通過項目的服務(wù)向最終使用者收費，來回收成本和實現(xiàn)利潤。其中，公共部門不承擔(dān)項目建設(shè)和運營的費用，但是私營企業(yè)可以在政府的特許下，通過適當(dāng)調(diào)整對使用者的收費來補償成本的增加。在這種模式下，公共部門對項目的作用是有限的，也許僅僅是承擔(dān)項目最初的計劃或按照法定程序幫助項目公司開展前期工作和按照法律進行管理。 -

(2) 向公共部H出售服務(wù)的項目。這種項目的特點在于，私營企業(yè)提供項目服務(wù)所產(chǎn)生的成本，完全或主要通過私營企業(yè)服務(wù)提供者向公共部門收費來補償，這樣的項目主要包括私人融資興建的監(jiān)獄、醫(yī)院和交通線路等。

(3) 合資經(jīng)營項目。這種形式的項目中，公共部門與私營企業(yè)共同出資、分擔(dān)成本和共享收益。但是，為了使項目成為一個真正的PFI項目，項目的控制權(quán)必須是由私營企業(yè)來掌握，公共部門只是一個合伙人的角色。

2. PFI的優(yōu)點

PFI與私有化不同，公共部門要么作為服務(wù)的主要購買者，要么充當(dāng)實施項目的基本的法定授權(quán)控制者，這是政府部門必須堅持的基本原則;同時，與買斷經(jīng)營也有所不同，買斷經(jīng)營方式中的私營企業(yè)受政府的制約較小，是比較完全的市場行為，私營企業(yè)既是資本財產(chǎn)的所有者又是服務(wù)的提供者。PF1方式的核心旨在増加包括私營企業(yè)參與的公共服務(wù)或者是公共服務(wù)的產(chǎn)出大眾化。

PFI在本質(zhì)上是一個設(shè)計、建設(shè)、融資和運營模式，政府與私營企業(yè)是一種合作關(guān)系，對PH項目服務(wù)的購買是由有采購特權(quán)的政府與私營企業(yè)簽訂的。

PFI模式的主要優(yōu)點表現(xiàn)在:

(1) PFI有非常廣泛的適用范圍，不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施項目，在學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄等公共項目上也有廣泛的應(yīng)用。

(2) 推行PFI方式，能夠廣泛吸引經(jīng)濟領(lǐng)域的私營企業(yè)或非官方投資者，參與公共.物品的產(chǎn)出，這不僅大大地緩解了政府公共項目建設(shè)的資金壓力，同時也提高了政府公共

物品的產(chǎn)出水平。

(3) 吸引私營企業(yè)的知識、技術(shù)和管理方法，提高公共項目的效率和降低產(chǎn)出成本，使社會資源配置更加合理化，同時也使政府?dāng)[脫了受到長期困擾的政府項目低.效率的壓力，使政府有更多的精力和財力用于社會發(fā)展更加急需的項目建設(shè)。

(4) PFI方式是政府公共項目投融資和建設(shè)管理方式的重要的制度創(chuàng)新，這也是PFI方式的最大的優(yōu)勢。在英國的實踐中，被認(rèn)為是政府獲得高質(zhì)量、高效率的公共設(shè)施的重

要工具，已經(jīng)有很多成功的案例。

3.PFI方式與BOT方式的比較

PFI與BOT方式在本質(zhì)上沒有太大區(qū)別，但在一些細(xì)節(jié)上仍存在不同，主要表現(xiàn)在適用領(lǐng)域、合同類型、承擔(dān)風(fēng)險、合同期滿處理方式等方面。

(1) 適用領(lǐng)域。BOT方式主要用于基礎(chǔ)設(shè)施或市政設(shè)施，如機場、港口、電廠、公路、自來水廠等，以及自然資源開發(fā)項目。PFI方式的應(yīng)用面更廣，除上述項目之外，一些非營利性的、公共服務(wù)設(shè)施項目(如學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄等)同樣可以采用PFI融資方式。

(2) 合同類型。兩種融資方式中，政府與私營部門簽署的合同類型不盡相同，BOT項目的合同類型是特許經(jīng)營合同，而PFI項目中簽署的是服務(wù)合同，PFI項目的合同中一般會對設(shè)施的管理、維護提出特殊要求。

(3) 承擔(dān)風(fēng)險。BOT項目中，私營企業(yè)不參與項目設(shè)計，因此設(shè)計風(fēng)險由政府承擔(dān)，而PFI項目由于私營企業(yè)參與項目設(shè)計，需要其承擔(dān)設(shè)計風(fēng)險。

(4) 合同期滿處理方式。BOT項目在合同中一般會規(guī)定特許經(jīng)營期滿后，項目必須無償交給政府管理及運營，而PFI項目的服務(wù)合同中往往規(guī)定，如果私營企業(yè)通過正常經(jīng)營未達(dá)到合同規(guī)定的收益，可以繼續(xù)保持運營權(quán)。

(五)PPP方式

政府和社會資本合作模式(Public—PrivatePartnership,PPP)，廣義上泛指公共部門與私營部門為撣供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長期合作關(guān)系。狹義上則強調(diào)政府通過商業(yè)而非行政的方法，如在項目公司中占股份來加強對項目的控制，以及與企業(yè)合作過程中的優(yōu)勢互補、風(fēng)險共擔(dān)和利益共享。目前，國際學(xué)術(shù)界和企業(yè)界較為認(rèn)同的是廣義的PPP，即將PPP認(rèn)定為政府與企業(yè)長期合作的一系列方式的統(tǒng)稱，包含BOT、TOT、PF1等多種方式，并特別強調(diào)合作過程中政企雙方的平等、風(fēng)險分擔(dān)、利益共享、效率提高和保護公眾利益。

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作模式操作指南(試行)〉的通知》(財金〔2014〕113號)的規(guī)定：投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。項目實施機構(gòu)應(yīng)組織編制項目實施方案。

1.PPP項目實施方案的內(nèi)容

PPP項目實施方案包括以下內(nèi)容：

(1) 項目概況。項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)和項目公司股權(quán)情況等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標(biāo)和意義。經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

(2) 風(fēng)險分配基本框架。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。

(3) 項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)一運營一移交、建設(shè)一擁有一運營、轉(zhuǎn)讓一運營一移交和改建一運營一移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

(4) 交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關(guān)配套安排主要說明由項目以外相關(guān)機構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項目所需的上下游服務(wù)。

(5) 合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。項目邊界條件是項目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險分配結(jié)果等。交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調(diào)整機制和產(chǎn)出說明等。履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設(shè)履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新増改擴建需求等應(yīng)對措施。

(6) 監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán);監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

(7) 采購方式選擇。項目采購應(yīng)根據(jù)《政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)采購方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

財政部門(或政府和社會資本合作中心)應(yīng)對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核;未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證;經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

（責(zé)任編輯：zyc）

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