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土地所有權(quán)是設(shè)定于土地之上的各種權(quán)利中最核心的一種財產(chǎn)權(quán)利，確定一宗土地的所有權(quán)，首先要確定該宗土地的所有權(quán)的歸屬。我國《土地管理法》規(guī)定，“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”這意味著，我國只存在兩種土地所有權(quán)制度，即國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。因此，確定土地所有權(quán)歸屬包括兩個方面的問題：一是確定屬于國家土地所有權(quán)的客體;二是確定屬于集體土地所有權(quán)的主體和客體。

一、確定土地所有權(quán)的歷史沿革

(一)確立了農(nóng)民土地私有制和國家土地所有制

建國后，我國進(jìn)行了土地制度改革，頒布了《土地改革法》，實行了農(nóng)民土地所有制，初步劃分了屬于國家所有和農(nóng)民私有的土地范圍，初步建立了國有土地由單位和個人(包括農(nóng)民)使用的制度，并為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)制度的確立奠定了基礎(chǔ)。

1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》，該法開宗明義宣布廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制。對農(nóng)民所有的土地，由人民政府發(fā)給土地所有證，承認(rèn)土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利，廢除土改前的土地契約。該法還規(guī)定了應(yīng)屬于國家所有的土地范圍，如大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河、港，沒收和征收后分配不利于生產(chǎn)經(jīng)營的其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，沙田、湖田、鐵路、公路、河道兩旁的護(hù)路、護(hù)堤土地及飛機(jī)場、海港、要塞等占用的土地，國家所有的土地，由私人經(jīng)營者，經(jīng)營人不得以之出租、出賣或荒廢。該法的適用范圍是一般農(nóng)村，不適用于少數(shù)民族地區(qū)(除漢人占多數(shù)的少數(shù)民族地區(qū))和大城市郊區(qū)。

為適應(yīng)城市建設(shè)與工商業(yè)發(fā)展的需要及城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊情況，根據(jù)《土地改革法》第三十五條制定了《城市郊區(qū)土地改革條例》，1950年11月10日，政務(wù)院第十八次會議通過了該條例。該條例根據(jù)《土地改革法》，規(guī)定了國有土地的范圍和使用辦法，如對地主在城市郊區(qū)的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋予以沒收，對祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團(tuán)體在城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)土地和荒地、工商業(yè)家在城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)土地和荒地及原由農(nóng)民居住的房屋予以征收等政策，通過沒收和征收得來的農(nóng)業(yè)土地一律歸國家所有，由城市人民政府管理，可分配給無地和少地農(nóng)民耕種使用。第十七條規(guī)定，城市郊區(qū)土地改革完成后，對分得國有土地的農(nóng)民，由市人民政府發(fā)給國有土地使用證，保障農(nóng)民對該項土地的使用權(quán)。對私有農(nóng)改土地者發(fā)給土地所有證，保障其土地所有權(quán)。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。

1950年11月25日，內(nèi)務(wù)部根據(jù)《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》，制定并發(fā)布了《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》，進(jìn)一步明確了土地房產(chǎn)發(fā)證的具體做法和需注意的問題。該指示第一條規(guī)定，“……由土地改革已完成的地區(qū)，為切實保障土地改革后各階層人民的土地房產(chǎn)所有權(quán)，鞏固與提高農(nóng)民生產(chǎn)情緒，不論農(nóng)民新分的土地及原有的土地，均應(yīng)一律頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證，……”第八條規(guī)定，“各大城市郊區(qū)，已實行土改者，應(yīng)遵照政務(wù)院郊區(qū)土地指示， ‘沒收地方的土地，歸國家所有，分配給無地少地農(nóng)民使用’的原則，……發(fā)給土地使用證。農(nóng)民原有之土地，則發(fā)給所有證。”第六條規(guī)定：“土地證以戶為單位填發(fā)，是合于現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況的。但應(yīng)將該戶全體成員的姓名開列在土地證上，不能只記戶主一人姓名，以表明此項土地房產(chǎn)，為該戶成員(男女老幼)所共有”。該指示所附的《華東軍政委員會發(fā)布土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》第七條規(guī)定：“頒發(fā)土地證以戶為單位，每戶填寫土地證一份，凡耕地、非耕地、山林、池塘、房屋等均須填入;……。”第十條規(guī)定：“凡屬國家之土地房產(chǎn)，概不發(fā)給土地證(土地所有證)……。”

1953年11月5日，政務(wù)院第一百九十二次政務(wù)會議通過了《國家建設(shè)征用土地辦法》，并于1953年12月5日發(fā)布。《國家建設(shè)征用土地辦法》第二條規(guī)定，“凡興建國防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設(shè)及其他經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)等所需用之土地，均依本辦法征用之”。第十八條規(guī)定，“凡征用之土地，產(chǎn)權(quán)屬于國家。用地單位不需要時，應(yīng)交還國家，不得轉(zhuǎn)讓。”1958年1月6日，國務(wù)院發(fā)布了修改后的《國家建設(shè)征用土地辦法》，該辦法中所稱的公有土地，即《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三條規(guī)定的未加分配也未收歸國有的土地，這部分土地法律規(guī)定由人民政府直接管理或由人民政府根據(jù)原有習(xí)慣予以民主管理、經(jīng)營。

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