三、政策性金融機構(gòu)

(一)政策性金融機構(gòu)概述政策性金融機構(gòu)是指那些由政府創(chuàng)立、參股或保證，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府的政策意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)直接或間接地從事政策性融資活動的金融機構(gòu)。政策性金融機構(gòu)主要指各類政策性銀行，也包括以公庫、公司等命名的政策性金融機構(gòu)。

與商業(yè)性金融機構(gòu)相比，政策性金融機構(gòu)有如下特點：

(1)特殊的經(jīng)營目標(biāo)。政策性金融機構(gòu)在經(jīng)營上重在配合政府的政策意向，考慮問題的出發(fā)點是國家整體利益和社會效益的實現(xiàn)，不以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)。當(dāng)然，政策性金融機構(gòu)作為金融機構(gòu)，也實行獨立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，并不排除其在經(jīng)營活動中取得合理的利潤。

(2)特殊的資金來源。政策性金融機構(gòu)一般由財政出資設(shè)立，或由政府參股與其他金融機構(gòu)共同設(shè)立。政策性金融機構(gòu)一般不吸收存款，往往通過向政府借款、向國內(nèi)其他金融機構(gòu)借款、向國際金融機構(gòu)借款和向國內(nèi)外發(fā)行由政府擔(dān)保的債券等方式籌集資金。

(3)特殊的資金運用。政策性金融機構(gòu)的貸款對象一般限于不能從其他金融機構(gòu)得到貸款的企業(yè)或項目，貸款期限主要為中長期，貸款利率明顯低于市場利率，甚至低于籌資成本。

(4)特殊的服務(wù)領(lǐng)域。政策性金融機構(gòu)的服務(wù)領(lǐng)域是那些不易得到商業(yè)性金融機構(gòu)資金支持的部門或行業(yè)，如農(nóng)業(yè)、進出口貿(mào)易、中小企業(yè)、經(jīng)濟開發(fā)等部門或行業(yè)。這些部門或行業(yè)的許多建設(shè)項目建設(shè)周期長、所需資金量大、風(fēng)險高、回報低，商業(yè)性金融機構(gòu)往往不愿提供信貸支持。為促進國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，政策性金融機構(gòu)有必要提供金融支持。

(二)政策性銀行的業(yè)務(wù)

(1)貸款業(yè)務(wù)。政策性銀行的貸款業(yè)務(wù)有普通貸款與特別貸款。特別貸款是體現(xiàn)政策性銀行政策意圖的主要業(yè)務(wù)，也稱為政策性貸款，一般是由政府給予補貼或擔(dān)保的貸款，如產(chǎn)業(yè)開發(fā)貸款、基礎(chǔ)設(shè)施貸款、扶貧開發(fā)貸款等。

政策性銀行在確定貸款對象時主要以社會效益為標(biāo)準(zhǔn)，在貸款投向和投放數(shù)量上具有嚴(yán)格審核模式與審核程序，與商業(yè)性貸款相比，政策性貸款的期限長、額度大、風(fēng)險高、利率低。

(2)投資業(yè)務(wù)。投資業(yè)務(wù)包括股權(quán)投資和債券投資。股權(quán)投資是為貫徹政府社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略意圖而對有必要進行控股的行業(yè)或企業(yè)進行直接投資，并擁有企業(yè)相應(yīng)的股權(quán)，對企業(yè)的發(fā)展起到不同程度的控制作用。債權(quán)投資是政策性銀行認(rèn)購符合政府產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)所發(fā)行的債券。政策性銀行認(rèn)購公司債券，只在于增加該公司創(chuàng)立和發(fā)展所需資金，而不對其進行控制，待公司發(fā)展成熟時，將債券出售變現(xiàn)，收回投資。

(3)擔(dān)保業(yè)務(wù)。政策性銀行的擔(dān)保業(yè)務(wù)是指政策性銀行為其所支持的資金融通活動提供信用保證。政策性銀行不僅比其他金融機構(gòu)更重視擔(dān)保業(yè)務(wù)，而且比其他金融機構(gòu)更具有擔(dān)保的優(yōu)勢，原因在于政策性銀行是政府的金融機構(gòu)，其業(yè)務(wù)活動有政府作為后盾。這種優(yōu)勢地位使得政策性銀行的擔(dān)保業(yè)務(wù)幾乎不存在信譽方面的問題，其信譽級別等同于政府信用，所從事的擔(dān)保業(yè)務(wù)更容易被融資者接受，效率也更高。

政策性銀行提供的擔(dān)保形式主要有出口信貸擔(dān)保、補償貿(mào)易擔(dān)保、透支擔(dān)保、延期付款擔(dān)保、承包工程擔(dān)保、國際金融機構(gòu)貸款擔(dān)保等。

(三)我國政策金融機構(gòu)概況

我國的政策性銀行于1994年設(shè)立，此前我國的政策性信貸業(yè)務(wù)由中國人民銀行和四大國有專業(yè)銀行承擔(dān)。國家專業(yè)銀行既辦理商業(yè)性業(yè)務(wù)，又辦理政策性信貸業(yè)務(wù)，一身兼二任，其弊端是導(dǎo)致專業(yè)銀行的職能不清，業(yè)務(wù)界限模糊，風(fēng)險責(zé)任不明，難以實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、資金自求平衡、自擔(dān)風(fēng)險及自我發(fā)展，難以辦成真正的商業(yè)銀行。中國人民銀行作為中央銀行辦理政策性業(yè)務(wù)，也影響其宏觀調(diào)控職能的正常發(fā)揮。為此，黨的十四屆三中全會決定成立政策性銀行。1994年，我國相繼建立國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行，逐步實現(xiàn)了政策性金融業(yè)務(wù)與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)分離，解決了專業(yè)銀行一身兼二任的問題，割斷了政策性貸款與基礎(chǔ)貨幣的直接聯(lián)系。建立政策性銀行，有利于中國人民銀行成為真正的中央銀行，有利于國家專業(yè)銀行辦成真正的商業(yè)銀行，也有利于通過政策性銀行更好地貫徹國家的產(chǎn)業(yè)政策，保證國家重點產(chǎn)業(yè)和重點部門的發(fā)展。

我國政策性銀行的經(jīng)營原則是：堅持獨立核算，自主、保本經(jīng)營，企業(yè)化管理，不與商業(yè)銀行競爭。政策性銀行由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受中國銀監(jiān)會指導(dǎo)和監(jiān)督。

2007年以來，我國的政策性銀行改革開始了新的探索，在實施過程當(dāng)中，采用了“一行一策”的靈活模式。2008年12月16日，根據(jù)國務(wù)院的決定，經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批準(zhǔn)，國家開發(fā)銀行股份有限公司成立。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，國家開發(fā)銀行股份有限公司承繼原國家開發(fā)銀行全部資產(chǎn)、負(fù)債、業(yè)務(wù)、機構(gòu)網(wǎng)點和員工注冊資本為3000億元。財政部和中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司分別持有國家開發(fā)銀行股份有限公司51.3%、48.7%的股權(quán)，依法行使國家開發(fā)銀行股份有限公司出資人的權(quán)利和義務(wù)，標(biāo)志著我國政策性銀行改革取得重大進展。2011年4月27日，全國社會保障基金理事會出資100億元戰(zhàn)略人股國家開發(fā)銀行股份有限公司，持股比例為2.19%。全國社?；饡斯蓢议_發(fā)銀行是落實國務(wù)院批準(zhǔn)的國家開發(fā)銀行改革方案的具體措施，對國家開發(fā)銀行改革發(fā)展具有重要意義，對充實國家開發(fā)銀行資本，提升其服務(wù)國民經(jīng)濟重大中長期發(fā)展戰(zhàn)略的能力具有積極作用，也有利于雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，深化資金來源、項目投資、信托業(yè)務(wù)、項目委托管理等方面的戰(zhàn)略合作。目前，國家開發(fā)銀行定位于政府的開發(fā)性金融機構(gòu)，以增強國力、改善民生為宗旨，主要通過開展中長期信貸與投資等金融業(yè)務(wù)，為國民經(jīng)濟重大中長期發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)。2013年十八屆三中全會中首次明確提出，全面深化改革要使市場在資源配置中起決定性作用，同時強調(diào)要深化政策性銀行改革。在

我國經(jīng)濟“新常態(tài)”的背景下，如何把握政策性銀行改革的方向和力度，將是一個巨大的考驗。

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（責(zé)任編輯：xy）

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