【事件及問題】：醞釀已久的“省直管縣”財政體制改革，終于有了明確的時間表：２０１２年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革；近期將在糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣率先實(shí)行財政“省直管縣”。

問題一：你認(rèn)為為什么要進(jìn)行直管縣財政體制改革？

問題二：你認(rèn)為省直管縣財政體制存在的問題?

問題三：請你完善省直管縣財政體制改革提出對策?

【解答】：問題一：你認(rèn)為為什么要進(jìn)行直管縣財政體制改革？

（一）有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

省直管縣實(shí)質(zhì)上是對公共行政權(quán)力和社會資源的重新分配，從根本上促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。“省管縣”的核心是“留利于縣”，明確劃分省、市、縣固定收入的主體稅種及共享收入分成比例，相應(yīng)增加省對縣的定額補(bǔ)助基數(shù)，將上劃中央“兩稅”返還、所得稅返還、出口退稅返還數(shù)額核定到縣，專項(xiàng)撥款、專項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助分配到縣。這些措施將是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最有力保障，有助于縣域經(jīng)濟(jì)清道除障，松綁放權(quán)，解決體制和機(jī)制性的障礙，賦以活力、動力和能力，可使縣集中財力發(fā)展各種事業(yè)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展由“快走”變?yōu)?ldquo;快跑”。

（二）有利于緩解縣鄉(xiāng)財政困難

省直管縣，意味著省級財政和縣財政之間有了“直通車”，它最大的好處是，省里撥給縣里的錢不必像過去那樣“彎彎繞”，先由省里撥到市里，再由市里撥到縣里。比如，上級轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等，可以由省直接核定并一步到位補(bǔ)助到縣；對于專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，縣里可以直接向省級財政提出申請，由省級財政部門直接下達(dá)到縣。

（三）有利于發(fā)揮財政分配機(jī)制的導(dǎo)向作用

市管縣財政體制下，省、縣之間項(xiàng)目的申報與批準(zhǔn)、資金的爭取與分配，都要通過市里“中轉(zhuǎn)”，資金在途時間長，效率相對較低。“省管縣”后，一是縮短在途時間的同時，省財政更加關(guān)注對縣補(bǔ)助資金的使用效果，在實(shí)現(xiàn)公共支出均等化的前提下，會傾向于將補(bǔ)助資金投向效率高的縣，在更高層次規(guī)劃全省發(fā)展全局，避免重復(fù)建設(shè)和無序競爭，在資金政策等方面有效配置資源。二是縣與省對口部門之間的關(guān)系將因?yàn)闃I(yè)務(wù)聯(lián)系而隨之緊密起來，省管縣后，財政政策直達(dá)縣，避免了信息傳遞過程中的政策曲解和工作延誤；縣級政府的困難能夠及時準(zhǔn)確地向省匯報反映，以取得省級各部門的支持和重視，有利于緩解縣級財政困難，優(yōu)化財政支出。

（四）減少管理層次，有利于提高行政管理效率

省直管縣后，減少了市級中間管理環(huán)節(jié)，大大降低行政管理成本，增強(qiáng)了省級調(diào)控能力。制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個原因是管理層次多，辦事效率低，責(zé)權(quán)利劃分不清。省管縣后省對縣擴(kuò)權(quán)，增強(qiáng)縣獨(dú)立發(fā)展的自主權(quán)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（五）促使市級政府改變理財思路

過去，市級政府靠集中縣級財力來維持工作運(yùn)轉(zhuǎn)，省直管縣后市級政府不再有對縣財力的調(diào)控職能，而是要靠發(fā)展本級經(jīng)濟(jì)來帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了適應(yīng)新形勢，市級政府必須轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)發(fā)展意識，積極研究促進(jìn)本級經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、壯大財政實(shí)力的政策措施。

問題二：你認(rèn)為省直管縣財政體制存在的問題?

財政體制的改革，實(shí)質(zhì)上是對既得利益的調(diào)整，不可避免地會帶來一些新情況、新問題。如市級財政調(diào)控能力減弱、積極性將受到影響等。同時，政治體制、行政體制改革的滯后，也制約著財政體制的改革。任何一項(xiàng)改革都不可能是一蹴而就的，財政體制的改革同樣存在著一些需要予以重視并加以解決的問題。

(一)市級財政協(xié)調(diào)管理縣級的積極性受到一定影響。市對縣級財政的管理職能主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促檢查、報表匯總等方面，對所屬縣市財政困難繼續(xù)給予幫助。市對縣的管理職能基本上是軟約束，沒有什么硬任務(wù)，縣能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)與市級責(zé)任也不掛鉤，即使市給予縣一定的幫助，也只是盡點(diǎn)“心意”，而不是責(zé)任。省對市縣實(shí)行“偏平式”管理，縣級能否做到正常運(yùn)轉(zhuǎn)、工資是否兌現(xiàn)，主要責(zé)任在省級而不在市級，市也不再對省出臺縣級增支政策和項(xiàng)目資金給予配套，“無責(zé)一身輕”。加之市級財政的工作重心要向發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟(jì)和培植本級財源轉(zhuǎn)移，市級財政將把財力更多地投向市區(qū)，這樣以來，不利于市縣之間打破行政壁壘和城鄉(xiāng)分割，發(fā)揮中心城市對農(nóng)村的拉動作用，市幫縣的積極性將會受挫。

（二）行政管理與財政管理不一致，易造成事權(quán)與財權(quán)的不一致。直管后，行政管理仍然是省管市、市管縣，而財政實(shí)行省管縣在財政管理方面直接與省財政對接，無形中從財政上越過市級，即市級對縣級沒有了財政管理權(quán)。管理與被管理的不一致，服從與被服從的不一致，造成行政管理與財政管理的不一致，作為與行政權(quán)匹配的財政權(quán)的架空，無疑會直接影響到行政管理權(quán)的實(shí)施。市級中心城市在統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用將大打折扣，甚至影響農(nóng)村城市化發(fā)展進(jìn)程。在財政體制變遷過程中，管理關(guān)系因權(quán)限調(diào)整而發(fā)生相應(yīng)變化，需要重新界定和組合，因此如何實(shí)現(xiàn)行政管理權(quán)與財政管理權(quán)的協(xié)調(diào)一致，是省管縣財政后值得研究的重要問題。

（三）財政收入的目標(biāo)及其考核問題使市財政進(jìn)退兩難。實(shí)行省直管縣財政體制，省將縣直接納入管理。而市級財政與縣級財政的關(guān)系變成了平等的關(guān)系，形成了兩級有利益的事項(xiàng)相互爭奪，而涉及到要承擔(dān)責(zé)任需要投資的事項(xiàng)，兩級政府則可能相互推諉。與此同時，改革后縣財政收入的目標(biāo)由省來確定與考核，省里要求市級還要匯總平衡全市財政收入，這樣市對縣財政收入情況無從把握，準(zhǔn)確編報匯總?cè)惺杖敕浅＠щy。

（四）財政內(nèi)部的工作部署出現(xiàn)障礙。現(xiàn)在省財政直接對縣財政部署有關(guān)工作，市是否還要對縣部署工作成為一個兩難的問題，常常出現(xiàn)日常財政工作難以銜接和協(xié)調(diào)的情況。

問題三：請你完善省直管縣財政體制改革提出對策?

（一）進(jìn)一步理順省與市、省與縣、市與縣的財政關(guān)系，圍繞促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，相互理解、相互支持、相互配合。在理順省與縣的關(guān)系上，主要應(yīng)解決省如何帶動縣更好發(fā)展的問題，省要為縣級財政提供更多的幫助和支持，因地制宜的制定發(fā)展政策，逐步解決體制遺留問題，改善縣的發(fā)展環(huán)境。理順省市縣三級財政關(guān)系，主要是進(jìn)一步明確省市縣財政工作職責(zé)，合理劃分三級財政工作事項(xiàng)，理順工作關(guān)系，按照財權(quán)和事權(quán)相對應(yīng)的原則，省對市、省對縣的體制設(shè)計中應(yīng)協(xié)調(diào)好市和縣的責(zé)任分擔(dān)工作，避免由于行政體制改革的不到位而留一些支出責(zé)任給市級政府。實(shí)現(xiàn)省管縣財政體制與市管縣行政管理體制的有機(jī)結(jié)合，充分調(diào)動市、縣兩級發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

在理順省與市的關(guān)系上，一是市對省根據(jù)改革需要主動調(diào)適。按照省調(diào)整體制的要求，集中精力抓本級發(fā)展，同時履行好帶縣發(fā)展職能；二是積極協(xié)助省做好省管縣的各項(xiàng)工作，認(rèn)真完成省財政交辦的事項(xiàng)。三是省將縣（市）作為一個特殊的經(jīng)濟(jì)單元對待，對財政困難的縣（市）加大支持力度，促進(jìn)其加快發(fā)展，起到帶動區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。對財政體制過渡期間的市級財政的運(yùn)轉(zhuǎn)予以適當(dāng)彌補(bǔ)。對區(qū)域性事務(wù)，省財政可作為單獨(dú)事項(xiàng)對待，明確由市級財政牽頭處理，配置必要的財權(quán)。

在理順省與縣的關(guān)系上，一是克服行政級次的差別障礙，大力支持縣級財政；將所有縣（市）按照一定標(biāo)準(zhǔn)重新排隊(duì)，因地制宜制定發(fā)展政策；逐步解決體制遺留問題，改善縣（市）發(fā)展環(huán)境。二是堅(jiān)持自力更生為主、爭取上級扶持為輔的思想，努力解決自身困難；及時準(zhǔn)確上報信息，爭取省財政幫助解決突發(fā)問題；積極爭取上級支持。

在理順市與縣兩級關(guān)系上，在行政上，市級仍然是縣級的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，市級要繼續(xù)加強(qiáng)對縣級財政的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，特別是加大對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，做到放權(quán)的要放徹底；縣級財政要積極接受市級的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，市級財政要繼續(xù)承擔(dān)對縣級財政的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督職責(zé)；除省財政直接對縣進(jìn)行財政預(yù)算管理、國庫集中收付、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金補(bǔ)助、貸款資金管理等外，市要加強(qiáng)對縣的財政收入、財政支出、財政政策和制度以及綜合性工作的管理，發(fā)揮市級財政在調(diào)查研究、決策、監(jiān)督等方面的作用。

（二）加快縣域公共財政建設(shè)步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。立足縣（市）實(shí)際，堅(jiān)持以人為本的理財思想和公共財政的基本原則，對縣級財政的收支行為和支出范圍進(jìn)行規(guī)范，狠抓增收節(jié)支，深化財政改革，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財政監(jiān)督，不斷提高財政管理水平，為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供財力保障和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。要在科學(xué)編制和預(yù)算改革的基礎(chǔ)上，做到預(yù)算編制、審批和執(zhí)行相分離，加強(qiáng)預(yù)算審批和執(zhí)行過程中的制度建設(shè)，強(qiáng)化人大對預(yù)算編制、審批和執(zhí)行的監(jiān)督，形成運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府預(yù)算管理體制，把預(yù)算管理納入法制化軌道。按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的要求，著眼于整個社會的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在用財上進(jìn)行有保有壓、有進(jìn)有退的調(diào)整，解決社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一些熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，集中財力加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、農(nóng)村社會保障的投入，逐步建立農(nóng)村低保和合作醫(yī)療制度，滿足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，從而形成與縣域?qū)嶋H相適應(yīng)的公共財政框架體系，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、社會的均衡發(fā)展。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化財政效能，使財政收支的基數(shù)由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，使財政收支目的由重視收支方向轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晫?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)財政與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，建立穩(wěn)定的持續(xù)快速增長的財政收支機(jī)制，在完善財政職能和支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)縣級財政有“吃飯財政”向“公共財政”的根本轉(zhuǎn)變。

（三）實(shí)行財政公開，建立公開透明的財政管理體制。一是要建立各項(xiàng)資金分配管理制度。正確處理效率與公平的關(guān)系，征求市、縣兩級財政意見，先民主后集中，確定各項(xiàng)資金分配管理制度，對各項(xiàng)資金的分配實(shí)行規(guī)范化管理。避免市、縣之間出現(xiàn)攀比效應(yīng)，杜絕“暗箱操作”，預(yù)防腐敗行為，對各項(xiàng)財政資金的分配方案，省財政應(yīng)對市、縣公開，對分配結(jié)果不公正的，省財政應(yīng)及時作出調(diào)整。

（四）加強(qiáng)直管后與省級業(yè)務(wù)的銜接，不斷提高人才隊(duì)伍的整體素質(zhì)。一是完善公開、公平和競爭上崗的人才使用機(jī)制，使干部的選拔任用制度化、規(guī)范化，真正做到能者上、庸者讓、劣者下；二是強(qiáng)化教育培訓(xùn)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部將重點(diǎn)放在更新專業(yè)知識上，對中層以下干部，除了要求其熟練掌握有關(guān)的專業(yè)知識外，還要培養(yǎng)其分析宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和把握大局的戰(zhàn)略性思維能力；三是繼續(xù)探索多種培訓(xùn)方式，建立以理論基礎(chǔ)、宏觀思維、實(shí)用技術(shù)為主要內(nèi)容，脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)、業(yè)務(wù)自學(xué)、長期、短期培訓(xùn)相結(jié)合的教育培訓(xùn)體系，并定期舉辦專題講座、報告會、學(xué)術(shù)交流等活動，拓寬干部隊(duì)伍的知識層面，提高其駕馭市場經(jīng)濟(jì)、實(shí)施科學(xué)決策和解決實(shí)際問題的能力。

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