第八節(jié)集體建設(shè)用地的使用

一、集體建設(shè)用地的使用范圍和原則

(一)集體建設(shè)用地的概念

所謂集體建設(shè)用地，是指城鎮(zhèn)以外，廣大村和集鎮(zhèn)范圍內(nèi)建設(shè)占用的土地總稱。廣義地講，集體建設(shè)用地包括農(nóng)業(yè)建設(shè)用地和非農(nóng)建設(shè)用地兩大部分。本書所說的集體建設(shè)用地是指非農(nóng)建設(shè)用地。

(二)集體建設(shè)用地的使用范圍

原法律、法規(guī)規(guī)定，使用集體建設(shè)用地有以下3種情況：①興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)使用屬于本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體所有的土地。村辦企業(yè)或村民組辦企業(yè)使用屬于本村集體所有的土地，個人辦企業(yè)使用所在農(nóng)民集體組織的土地。②農(nóng)村村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體所有的土地。城鎮(zhèn)居民使用農(nóng)民集體土地，或農(nóng)村村民建設(shè)住宅使用其他集體所有的土地是不允許的。③鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地，包括農(nóng)村道路、水利設(shè)施、學(xué)校、通信、醫(yī)療衛(wèi)生、敬老院、幼兒園、村委辦公室使用農(nóng)民集體所有的土地。

2016年l1月l8日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》(同辦發(fā)[2016]84號)提出在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，通過調(diào)整存量土地資源，緩解返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新用地難問題。支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員按照相關(guān)用地政策，開展設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營c鼓勵返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依法以入股、合作、租賃等形式使用農(nóng)村集體土地發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，依法使用農(nóng)村集體建設(shè)用地開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂。在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。

(三)集體建設(shè)用地的使用原則

使用集體所有的建設(shè)用地的，都必須遵循下列原則。

(1)維護社會主義公有制，保護土地所有者和使用者的合法權(quán)益。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村土地的集體所有制是我國土地公有制的重要組成部分，維護土地集體所有制也是維護土地公有制。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地歸集體所有，任何單位和個人只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。國家保護單位和個人在集體所有土地上的合法經(jīng)營和建設(shè)活動，合法的集體建設(shè)用地使用權(quán)任何單位和個人不允許侵犯。

(2)按規(guī)劃用地，節(jié)約用地，保護耕地。土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地管理的基本依據(jù)，必須按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求安排鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的各項建設(shè)用地。凡不符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)項目一律不準占地。凡是有潛力可挖的建設(shè)項目用地，應(yīng)充分挖掘其潛力，原則上不再批準占用新地。安排建設(shè)項目用地時應(yīng)盡量優(yōu)先考慮使用四荒地、閑置地，以保護耕地。

(3)按計劃用地，不得突破計劃控制指標。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地也屬于國家計劃調(diào)控的范圍，圍家對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村各項建設(shè)用地都實行嚴格的計劃指標控制。各項建設(shè)用地都必須在規(guī)定的年度用地控制指標范圍內(nèi)進行安排，沒有計劃指標，不準批地。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村各項建設(shè)用地指標不經(jīng)批準，不能調(diào)劑使用。計劃指標年終有結(jié)余的，應(yīng)如實上報，不得隱瞞，不準年終突擊使用。

(4)依法辦理審批手續(xù)。不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公用設(shè)施、公用事業(yè)用地還是農(nóng)民宅基地都必須依法取得批準，否則都視為非法占地，必須依法做出處理。

(5)如果涉及占用農(nóng)用地的，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)

二、集體建設(shè)用地使用權(quán)的取得、收回、流轉(zhuǎn)和抵押

(一)集體建設(shè)用地使用權(quán)的取得和收回

集體建設(shè)用地使用權(quán)的取得主要是通過集體所有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的方式取得，并不改變土地所有制的性質(zhì)。

《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準川地的人民政府批準，可以收同土地使用權(quán)，是指可以收回農(nóng)民集體的建設(shè)用地使用權(quán)，不包括農(nóng)用地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)按照規(guī)定，可以收回土地使用權(quán)的有以下幾種情況。

(1)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)殳施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)過批準，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以收回集體建設(shè)剛地使用權(quán)，但對土地使用權(quán)人造成損欠的應(yīng)給予適當補償，原土地使用者及地上建筑物需要搬遷的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)負責(zé)搬遷_為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織借收回土地使用權(quán)侵害土地使用者的合法權(quán)益，必須在建設(shè)用地報批時，同時報送收回土地使用權(quán)方案，并取得批準，不準隨意使用收回土地使用權(quán)的權(quán)利。

(2)不按照批準的用途使用土地的。這是指建設(shè)用地被依法批準后，十地使用者擅自改變批準土地的用途。出現(xiàn)這種情況，經(jīng)原批準機關(guān)批準，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)收同土地使用權(quán)，并不予補償。

(3)因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。這是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公益事業(yè)、公共設(shè)施的所有者因某種原因被撤銷，或遷移到其他地方，不再需要使用或無法使用該土地的，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回土地使用權(quán)，重新安排使用，但不包括企業(yè)的破產(chǎn)和兼并等情形。

(二)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！薄锻恋毓芾矸ā返诎耸粭l規(guī)定：“擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。”按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押是受到嚴格限制的，但法律上對集體建設(shè)用地使廂權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的限制，不利于加強集體土地管理，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。為此，國家正在逐步改革對集體建設(shè)用地的管理，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”

2008年10月，黨的十七屆三中全會，提出了建立規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，其中土地流轉(zhuǎn)是重要內(nèi)容。推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是我國改革完善土地制度所邁出的重要一步。會議再次強調(diào)：①集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須符合土地總體利用規(guī)劃，不符合規(guī)劃的土地不能流轉(zhuǎn)。②集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地本身必須是經(jīng)過依法批準或者依法取得的，違法用地不能流轉(zhuǎn)。③如果在流轉(zhuǎn)中要把農(nóng)用地變成建設(shè)用地，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。④依法或允許轉(zhuǎn)讓的集體建設(shè)用地，必須按一定程序報縣以上國土資源部門批準。同時，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要采取公開方式，放到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場當中交易轉(zhuǎn)讓，以便于社會各方面監(jiān)督。(三)集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押

根據(jù)《物權(quán)法》第一百八十三條的規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押?！薄吨腥A人民共和國擔保法》(以下簡稱《擔保法》)第三十六條規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵抵押。以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押?！卑瓷鲜龇l規(guī)定，集體土地使用權(quán)不得單獨抵押?！稉７ā返谖迨艞l規(guī)定：“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使川權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法律程序不得改變土地集體所有和土地用途，”由于國家實行征收是改變集體上地所有權(quán)性質(zhì)的唯一途徑和法定程序，所以未經(jīng)國家征收，該廠房所占用的集體土地所有權(quán)性質(zhì)不該因廠房的轉(zhuǎn)讓而改變。

三、農(nóng)村宅基地及其管理

(一)農(nóng)村宅基地的概念

農(nóng)村宅基地足指農(nóng)村居民建設(shè)住宅所使用的集體土地。廣義上理解，宅基地不僅包括房屋建筑使用的土地，還包括用于建造輔助用房、院落、房屋周圍空地以及種植植被或修建其他附屬物等占用的土地。

農(nóng)村宅基地足為保障廣大農(nóng)民的生存利益，由農(nóng)民集體所有，由本集體農(nóng)村村民無償使用用于建造住房及其他附屬設(shè)施的相關(guān)土地。《土地管理法》第八條叫確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所行的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！笨梢?，農(nóng)民集體是宅基地的所有者，擁有完全的所有權(quán)。

(二)宅基地的“一戶一宅"原則

《土地管理法法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。”如果宅基地超標，在對宅基地上的房屋不進行改動的情況下，根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十五條規(guī)定：“一九八二年二月國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》之前農(nóng)村居民建房占用的宅基地，超過當?shù)卣?guī)定的面積，往《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行后未經(jīng)拆遼、改建、翻建的，可以暫按現(xiàn)有實際使用面積確定集體上地建設(shè)用地使用權(quán)?！蓖瑫r，第五十一條規(guī)定：“按照本規(guī)定第四十五條至四十九條的規(guī)定確定農(nóng)村居民宅基地集體土地建設(shè)用地使用權(quán)時，其面積超過當?shù)卣?guī)定標準的，可在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標準面積的數(shù)量。以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按當?shù)卣?guī)定的面積標準重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體?！?/p>

根據(jù)國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》(國發(fā)[2004]28號)的要求，必須加強農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，充分發(fā)揮地籍檔案資料在宅基地監(jiān)督管理上的作用，切實保障“一戶一宅”法律制度的落實?！蛾P(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定：“嚴格宅基地申請條件。堅決貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省(區(qū)、市)規(guī)定的標準一各地應(yīng)結(jié)合本地實際，制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標準和宅基地申請條件。不符合申請條件的不得批準宅基地。”由此可見，“一宅一戶”已成為我國宅基地管理的基本原則。

(三)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得和審批程序

集體經(jīng)濟組織成員申請農(nóng)村宅基地使用權(quán)應(yīng)符合下列條件之一：①居住擁擠，宅基地面積少于規(guī)定的限額標準的。②因結(jié)婚等原因，確需建新房分戶的。③原住宅影響村鎮(zhèn)規(guī)劃需要搬遷的。④經(jīng)縣級以上人民政府批準回原籍落戶后，農(nóng)村卻無住房的，包括批準同鄉(xiāng)定居的職工、離退休干部、復(fù)原退伍軍人、回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞等人員。⑤縣級以上人民政府規(guī)定的其他條件。

但農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不予批準。

審批宅基地的程序：①需建住宅的農(nóng)村村民向所在的農(nóng)村村民委員會提出申請。②農(nóng)村村民委員會根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃，對宅基地申請進行審核，經(jīng)農(nóng)村村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員討論同意。③經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查后，報縣級人民政府土地行政主管部門審核，由同級人民政府批準。涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)先按照《土地管理法》的規(guī)定取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。④政府批準后，發(fā)給《建設(shè)用地批準書》。⑤政府批準后，實地丈量批放宅基地，檢查現(xiàn)場灰線，核實無誤后，方可動工建設(shè)。⑥農(nóng)村村民住宅建成后，實施檢查是否按照批準的面積和要求使用土地。⑦辦理宅基地登記發(fā)汪手續(xù)。

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