我國在改革開放中，通過一系列經(jīng)濟和行政立法初步構(gòu)建起中國特色社會主義市場經(jīng)濟的法律體系。與此同時，隨著一些行政規(guī)章、準司法規(guī)范的出臺并得到執(zhí)行，行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)追究刑事犯罪的工作制度也得到確立，并逐步形成合力。而目前制約行

  我國在改革開放中，通過一系列經(jīng)濟和行政立法初步構(gòu)建起中國特色社會主義市場經(jīng)濟的法律體系。與此同時，隨著一些行政規(guī)章、準司法規(guī)范的出臺并得到執(zhí)行，行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)追究刑事犯罪的工作制度也得到確立，并逐步形成合力。而目前制約行政執(zhí)法向刑事執(zhí)法順利轉(zhuǎn)換的因素，主要出現(xiàn)在具體的技術(shù)層面，即行政執(zhí)法行為、行政訴訟證據(jù)在刑事訴訟中的法律地位不明確或缺乏操作性，以至兩種執(zhí)法體系難以實現(xiàn)有機銜接。這使得行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法工作脫節(jié)導(dǎo)致的案件查處反差日益突出。由于行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法溝通渠道不暢，銜接機制不健全，使進入刑事訴訟的案件與實際發(fā)生的犯罪案件之間存在一定的差距，大量犯罪分子沒有受到刑事追究。如不盡快采取對策，勢必減弱刑事執(zhí)法在市場經(jīng)濟培育、發(fā)展過程中應(yīng)有的社會調(diào)節(jié)作用，最終會嚴重影響我國政治、經(jīng)濟建設(shè)的法制環(huán)境。 
一、行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作制度的缺陷 
    （一）現(xiàn)有規(guī)范基本上是行政性質(zhì)，缺乏司法屬性。國務(wù)院及所屬具有行政管理職能的部門、機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門范圍內(nèi)，制定行政法規(guī)。而刑事執(zhí)法涉及運用強制措施和刑罰限制、剝奪公民人身權(quán)利，對此的立法、司法解釋權(quán)依照憲法和法律分屬全國人大及其常委會、“兩高”。所以，要建立法制化的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法執(zhí)法銜接機制，僅以行政規(guī)章而沒有司法保障，顯然是不夠的。   
    （二）高檢院的規(guī)定雖然具有司法屬性，但只是檢察機關(guān)內(nèi)部的工作制度。根據(jù)刑訴法規(guī)定，檢察機關(guān)直接管轄國家工作人員職務(wù)犯罪案件，因此其受理行政執(zhí)法機關(guān)直接移送審查是否立案的案件，應(yīng)當(dāng)是那些在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)國家工作人員涉嫌職務(wù)犯罪(如貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等)，并非行政相對人違反行政法規(guī)達到觸犯刑律程度的刑事案件。對公安機關(guān)處置行政執(zhí)法機關(guān)移送案件的有關(guān)要求，實際是重新規(guī)范或強調(diào)了檢察立案監(jiān)督規(guī)定。因此，就建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接工作機制的而言，檢察機關(guān)《規(guī)定》的作用有局限性。 
    （三）原則規(guī)定多，實務(wù)規(guī)定少。相對而言，《國務(wù)院關(guān)于行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》是考慮比較周全的規(guī)范，對移送案件的條件、基本程序及工作時限、違規(guī)責(zé)任都作了明確規(guī)定，甚至少許有涉及司法實體規(guī)定。但案件移送到刑事執(zhí)法階段，對行政執(zhí)法形成的證據(jù)法律地位沒有也不可能作出規(guī)定。刑事訴訟的過程實際就是證明的過程。在當(dāng)前以審判為中心的訴訟模式下，證據(jù)審查是訴訟的核心，如果不解決證據(jù)法律地位及證明規(guī)則問題，顯然不利于行政執(zhí)法案件進入司法程序。高檢院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部《關(guān)于加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，是原則性很強的務(wù)虛文件，缺乏實際執(zhí)行的剛性。比如檢察機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)查詢案件情況，需“經(jīng)協(xié)商同意”。     
    （四）在實踐中難以突破行政層面配合的局限。2005年5月，南充市檢察院、公安局與18家行政執(zhí)法機關(guān)簽訂了《關(guān)于行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接工作機制的規(guī)定》，這期間許多市、縣（區(qū)）相關(guān)單位也都聯(lián)合出臺了類似意見、辦法或規(guī)定。但有關(guān)文件基于“檢察機關(guān)主要通過對行政執(zhí)法機關(guān)行政執(zhí)法活動的知情權(quán)、建議權(quán)、刑事訴訟的啟動權(quán)和為行政執(zhí)法機關(guān)提供法律咨詢服務(wù)上來體現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能”的思路，因而無一例外地把工作重點放在信息通報、協(xié)作配合、制約監(jiān)督等上，以達到通過協(xié)同配合，堵住“以罰代刑”的漏洞的目的。雖然這些舉措很大程度上改善了行政執(zhí)法機關(guān)與刑事執(zhí)法機關(guān)的配合協(xié)作關(guān)系，但并沒有形成合力。最突出的問題是，雖然偵訴機關(guān)根據(jù)聯(lián)合認可的文件接受行政機關(guān)移送涉嫌犯罪的行政違法案件，但在行政查處過程中形成的言詞證據(jù)，因合法性原因不被法庭采納。而許多案件查處的條件、時機，進入公安、檢察環(huán)節(jié)后往往時過境遷，無法重新收集證據(jù)。書證、檢驗報告和鑒定結(jié)論等材料情況稍好，但也常常面臨法庭關(guān)于證據(jù)合法性的質(zhì)疑和當(dāng)事人關(guān)于證明公正性的質(zhì)證，法院對此取舍缺乏統(tǒng)一標(biāo)準。 
二、建立科學(xué)有效的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接工作機制 
    關(guān)鍵在于賦予其司法屬性，將其納入刑事訴訟程序的法律軌道。具體而言，就是解決行政執(zhí)法轉(zhuǎn)入司法程序，接受司法審查應(yīng)有的法律地位問題。 
    (一)     強化行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法協(xié)調(diào)配合的工作機制 
    1、建立規(guī)范的信息傳送、溝通渠道。通過建立情況信息通報制度、聯(lián)席會議制度，在行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)和檢察機關(guān)之間定期交換行政處罰、移送案件、立案偵查和逮捕、起訴、判決等情況，研究執(zhí)法中遇到的工作困難、法律難題。 
    2、規(guī)范查處案件協(xié)作、配合程序制度。重點解決行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)在業(yè)務(wù)查詢、檢驗、鑒定等方面存在的問題。 
    3、強化個案協(xié)調(diào)和溝通，推動涉嫌犯罪的行政案件及時轉(zhuǎn)入司法審查程序。行政執(zhí)法機關(guān)在向公安機關(guān)移送案件的同時，向同級檢察機關(guān)通報備案。必要時，可以就是否涉嫌犯罪、證據(jù)收集、固定、保全向公安機關(guān)、檢察機關(guān)咨詢，接受咨詢的公安、檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時提出意見。 
    4、建立完整的銜接工作監(jiān)督、監(jiān)察制度。包括行政機關(guān)移送案件同時通報檢察機關(guān)的備案制度；檢察機關(guān)直接調(diào)閱、查詢行政執(zhí)法案卷材料制度；檢察機關(guān)對公安機關(guān)立案監(jiān)督制度；依法對行政機關(guān)及其工作人員“以罰代刑”行政責(zé)任、刑事責(zé)任的追究制度；檢察機關(guān)對不構(gòu)成犯罪的行政違法涉案人處理提出檢察建議的制度，等等。 
    (二) 根據(jù)刑事訴訟效率需要，合理配置執(zhí)法資源，整合內(nèi)部辦案力量 
    1、規(guī)范行政執(zhí)法檢驗、鑒定工作制度。行政執(zhí)法涉及社會生活的各個方面，需要通過鑒定認定的技術(shù)領(lǐng)域異常繁雜，為移送涉嫌犯罪案件專門設(shè)置鑒定機構(gòu)既不可能也不必要。但是，應(yīng)當(dāng)考慮規(guī)范行政檢驗、鑒定機構(gòu)及工作人員執(zhí)業(yè)行為，如由國務(wù)院或省級人民政府統(tǒng)一認證有關(guān)個人、機構(gòu)的檢驗、鑒定資格，明確其檢驗、鑒定程序與權(quán)限，等等。

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