【2009杭州公選副局級、四川、遼寧公選副廳筆試題。2009年8月、9月四川和遼寧公選副廳筆試題：A市市委針對該市部分領導干部“無所用心、無所事事、無所作為”，導致市里各項工作停止不前，甚至有后退跡象這一情況，強力推行年度任務考核、經(jīng)濟責任審計、突發(fā)事件處置等五個方面的嚴格“問責制”，使A市經(jīng)濟指標等工作從過去的落后位次明顯前移。請結合工作實際談談“問責制”對激活干部積極性有何現(xiàn)實意義?】

1. 官員問責制解釋。

所謂官員問責制，是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度。其實質(zhì)是通過各種形式的責任約束，限制和規(guī)范政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的，是現(xiàn)代政府強化和明確責任，改善政府管理的一種有效的制度。

2. 實施官員問責制的重要意義

第一，有利于增強官員責任心。政府官員的權力和責任始終是同一事物的兩個面，在接受人民賦予權力的同時，就必須承擔應有的責任。但正像孟德斯鳩說的，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不移的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇見界限的地方才休止?！惫賳T問責制“有權必有責，權責對等”的基本原則則很好地彰顯了對官員責任心的這一要求，有利于增強官員的責任心。

第二，有利于完善干部能上能下的選拔機制。建立健全官員問責制度，通過對領導干部失職失誤行為做出硬性的制度約束，疏通“能下”的渠道，讓那些無所作為者下臺，才能使那些有所作為、大有作為者上臺，最終達到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陳代謝的用人機制。

第三，有利于整肅吏治。官員問責制給中國4000多萬名各級干部的仕途平添了風險，使為官變成了一種高風險職業(yè)。只有恪盡職守，兢兢業(yè)業(yè)，如臨深淵，如履薄冰，時刻要有兩個意識：憂患意識和責任意識;時刻具備三個能力：學習能力、觀察能力、協(xié)調(diào)能力，做好各項本職工作，才能適應新的要求。而且在官員問責制的理念下，實現(xiàn)了用干部、管干部的部門從“權力主體”向“責任主體”轉(zhuǎn)變，誰用的干部誰管理，干部工作失誤、失職，用干部和管干部的部門負有連帶責任。這就促使干部主管部門使用干部必須堅持德才標準，選拔任用那些“靠得住、有本事、能干事、干成事”的干部，而且還要加強對干部的日常管理，督促他們掌權為民，從而整肅了吏治，優(yōu)化了官員隊伍。

第四，建立實施行政問責制，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高依法行政水平，塑造為民責任政府。實施行政問責制，可以從源頭上對政府及其行政官員的權力、職責進行必要的約束和規(guī)定，防止和阻止其濫用、誤用公共權力的失職行為。同時，行政問責制還彌補了國家法律上的空白，不僅對行政官員的“亂作為”要問責，對“不作為”和“無作為”的也要問責，這樣，勢必能夠促進行政官員工作作風的轉(zhuǎn)變，提高責任政府的效率。

第五，建立實施行政問責制，有利于進一步完善國家法律責任制度，加速行政國際化進程。在掌管公共權力的政府官員中有權必有責、違規(guī)違法必追究的這一點上國際上是共同的。行政問責制比責任追究制的含義在外延上更為寬泛。責任追究，是一種過錯追究;而行政問責，則不僅僅是過錯追究，而且還包括非過錯追究。因此，行政問責的指向是：亂作為、作為不力、不作為、無作為。也就是說，行政問責它不僅是指有錯、犯法要追究，同時也包括能力低下、推諉扯皮等也要追究。實施行政問責制的重大意義，既在于防患于未然，也在于懲前毖后。懲罰、處分只是行政問責的手段，而防患、預防才是行政問責的目的。行政問責制的實施，是我們在當今時代，建設中國特色社會主義、實現(xiàn)“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的最好的制度載體。

3.實施官員問責制面臨的主要難題

(一)權責不清是實施官員問責制的主要障礙。由于歷史原因、機構改革尚未完成等原因，我國各級政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、權限不夠明確，出現(xiàn)在追究責任時相關部門互相推諉、互相扯皮的情況。在問責過程中，被問責官員具體承擔的是領導責任、直接責任、間接責任還是其他責任不清楚，以及黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任該如何確定，很難下結論。責、權不清晰，會導致責任人不清，問責的效果難免就會打折扣，一個沒有明確責任體系的問責制度只是一種擺設。所以官員問責制的一個重要的基礎，就是對每個官員的權力與責任有明確的劃定，被問責者應該是負有明確責任的官員，而現(xiàn)實中在這一方面至今仍存在著不足。

(二)問責主體事實上的單一，惟上是從，有損問責的公正性。所謂問責主體，就是由誰來問責。在我國官員問責過程中，問責主體比較單一，我們更多實行的是一種“上問下”的同體問責，即政府部門內(nèi)部，上級對下級的問責。而事實上，政府官員經(jīng)過人大授權才擁有公共權力，其責任對象應是人民，官員問責的主體也應是人民群眾。按照憲法的規(guī)定，各級人民代表大會是最高國家權力機關，行政機關、審判機關、檢察機關都要對人大負責，人大代表有憲政至高無上的質(zhì)詢權。但遺憾的是，不少地方人大的最高權力得不到體現(xiàn)。上級機關問責下級機關，無疑是一種重要的方式，也完全符合法律的規(guī)定，但如果問責制僅僅是上級追究下級的責任，那么在上級需要承擔連帶責任的情況下，就難保問責結果的公正性，而且容易出現(xiàn)問責“白條”的情況。所以問責主體缺位，導致問責不公或問責不實，是當前實施官員問責制面臨的一個主要難題。

(三)問責法制及程序不完善，影響問責效率。一些地方已經(jīng)被追究責任的官員，無論是被免職的，還是引咎辭職的，大都是在行政層面進行的，對其責任的追究并不是依據(jù)專門的問責制法律作出的。行政上的官員問責制度，雖然在一定程度上體現(xiàn)了責任政府理念，但由于沒有相應的法律制度做支撐，往往導致在執(zhí)行過程中存在不確定性。在迄今公開“問責”的所有案例中，除幾位主要領導外，其他人應負何責、受何處罰、問責程序怎樣進行均未對公眾有所說明。這就使得“問責”表面上是問出了一個大快民心的“責任”，但最終仍然“問”得一頭霧水。這樣的“問責”，結果或許是可喜的，但效果卻是可疑的。而且如果“問責制度”不能實現(xiàn)法制化和程序化，可能導致上級領導裁量權的擴大，甚至主要領導一言而定這樣的負面影響。所以，官員問責如果不按規(guī)章程序進行，沒有法律保障，其就失去了本來的意義。這是我們不得不面對的問題。

4. 完善官員問責制的主要途徑

(一) 合理劃分權責，明確問責對象和范圍。要打破這個斷言，其要義就在于，找出應當負責的人并且讓其負責。而當前我國政府各部門之間、政黨之間、行政機關之間、正副職之間的權責劃分不明確，職能重疊。所以，必須進一步加快政治體制改革，明確機構的職能及其工作人員的職責，并以憲法和法律規(guī)定何種官員所負何責。而且問責時必須要分析責任同事件的關聯(lián)點和因果關系，對于問責事件，應該追究到哪一級的官員，只能看與事件本身有沒有直接的關聯(lián)性和因果性，而不能看事件多大，后果多嚴重。應盡快與國際接軌，在權責對應的原則下，樹立責任意識，把問責范圍從“貪官”擴大到“庸官”，對決策失誤的官員也要追究責任，使官員樹立一種高度的責任意識和危機意識，促進從嚴治政，依法行政。

(二)逐步建立民主問責制度。真正的“問責”，既來自于制度的硬規(guī)定，也來自民眾與輿論的軟壓力，還來自于官員自身的道德自覺，以及更為深厚的政治氛圍，即來自于人大、媒體、上級、民眾等多個主體的問責。如果仍然僅僅是來自上級的“組織安排”，這并不是人們期待的真正“問責”。首先，人民代表大會的問責。其次，媒體代民問責。同時公民的知情權還需要媒體的幫助。民眾的知情權是向官員問責的前提。

(三) 使官員問責制法制化、程序化。問責的法制化進程中，嚴密詳盡的條文約束能夠使無論執(zhí)法者還是犯法者都必須依法行事，而違規(guī)違紀、行政不作為的官員也將受到規(guī)章制度地制約，把法規(guī)的震懾變成工作警戒從而嚴謹認真地完成工作任務。

首先，官員問責制必須法制化。要建立真正的問責制度，并有效地運轉(zhuǎn)，需要建立相應的法律體系。其次，責任追究程序化。正當程序是任何一項健全的制度所必備的要素，是問責制沿著法治的軌道前進、防止陷入人治誤區(qū)的保證。問責程序化涉及問責全過程的方方面面，內(nèi)容很多，但以下三點更為迫切：一是責任的認定程序，有了明確的責任劃分，還需要通過一定的程序來認定責任的歸屬、嚴重程度等，否則就可能出現(xiàn)“替罪羊”問題而背離問題初衷;二是問責的啟動程序，即什么情況可以引起對相關官員的問責，也可以稱作觸發(fā)機制。即什么情況可以引起對相關官員的問責，也可以稱作觸發(fā)機制;三是問責的回應程序。即被問責的官員通過什么樣的程序來為自己的行為進行解釋。

★2009年7月12日中央頒布《關于黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》

《暫行規(guī)定》的頒布實施，是加強反腐倡廉法規(guī)制度建設、完善領導干部行為規(guī)范的重要舉措，對于加強黨政領導干部的管理和監(jiān)督，增強黨政領導干部的責任意識，更好地貫徹落實科學發(fā)展觀，不斷提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，具有重要意義。從1995年“責令辭職”出現(xiàn)，到2003年“問責風暴”興起，再到2008年“行政問責年”的高潮，干部問責經(jīng)歷了由權力問責到制度問責，由事故問責到行為問責，由“運動式”問責到經(jīng)常性問責的歷程

七種問責情形

(一) 決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的;

(二) 因工作失職，致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的;

(三) 政府職能部門管理、監(jiān)督不力，在其職責范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的;

(四) 在行政活動中濫用職權，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的;

(五) 對群體性、突發(fā)性事件處置失當，導致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的;

(六) 違反干部選拔任用工作有關規(guī)定，導致用人失察、失誤，造成惡劣影響的;

(七) 其他給國家利益、人民生命財產(chǎn)、公共財產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。

五種問責方式

責令公開道歉停職檢查 引咎辭職 責令辭職 免職

問責對象

中共中央、國務院的工作部門及其內(nèi)設機構的領導成員;縣級以上地方各級黨委、政府及其工作部門的領導成員，上列工作部門內(nèi)設機構的領導成員。

其他適用人員

鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)黨政領導成員，縣級以上黨委、政府直屬事業(yè)單位以及國有企業(yè)、國有金融企業(yè)領導人員。

問責后果

受到問責的黨政領導干部，取消當年年度考核評優(yōu)和評選各類先進的資格。

引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務。

【問責規(guī)范化 公權陽光化】

《暫行規(guī)定》的出臺，為官員問責提供了一個具體的制度規(guī)定和明確的操作標準，預示著“黨政領導干部問責”將步入法制化的軌道。

近幾年來，對官員問責的力度越來越大。特別是自2003年“問責風暴”之后，隨著一些“公共突發(fā)事件”的增多和公共權力運行透明度的提高，官員問責成為了一大公共話題。與此相應的是，一些地方政府出臺了相關的行政問責法規(guī)，把官員問責制引入行政管理之中。但各地由于在行政問責范圍、標準和程序上缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性，也引起很大的爭議。比如，被問責官員到底能否復出，能在多長時間復出，都存在著分歧。

由于以前官員問責過于籠統(tǒng)化，而且散見于各種黨紀政紀的規(guī)定中，缺乏一個系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度規(guī)定，缺乏一個明確的、具體的操作標準，所以官員問責的可操作性也隨之大打折扣。是否問責、如何問責，其程序和具體操作都局限于部門和系統(tǒng)內(nèi)部自行決定，導致政府與公眾之間存在信息不對稱的情況。

官員問責信息的不對稱，一是可能導致問責結果受領導主觀意志影響過大，問責往往表現(xiàn)為因人而異;二是容易引發(fā)公眾對于問責結果的質(zhì)疑。像有些官員的問責表現(xiàn)得太過隨意，甚至出現(xiàn)官員開會睡覺即被免職的粗暴式問責。相反，更多的問責則只是“問”，根本沒有“責”，因而，一些問責官員可以悄然復出，或者異地升遷，像山西黑磚窯事件中、三鹿奶粉事件中以及貴州甕安事件中被問責的官員都先后復出，不但影響到政府的公信力，還暴露出問責制在實際操作中存在著一定的制度漏洞。

《暫行規(guī)定》的出臺，為我們在《公務員法》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》之外，如何對官員問責，提供了一個具體的制度規(guī)定和明確的操作標準。而長遠地看，則預示著“黨政領導干部問責”將步入法制化的軌道?！稌盒幸?guī)定》中，對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部明確規(guī)定：“一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務”，“一年后如果重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續(xù)外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見”，這些條文化的規(guī)定，讓官員問責在實踐中有了很強的可操作性。而一個系統(tǒng)的官員問責制，則可以推動官員問責從隨意走向規(guī)范，從制度走向立法。

官員問責制作為一種政治層面的制度設計，主要目的不是要問責幾個官員或事后問責，而是要在黨政領導干部中確立責任意識和公共權力意識?！稌盒幸?guī)定》的出臺，將有助于加強對“庸官”、“懶官”、“貪官”的懲戒，讓官員樹立權責統(tǒng)一的意識，保證公共權力的正常運行。

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（責任編輯：何以笙簫默）

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